Sistemas de Alerta Temprana para inundaciones (SAT): Experiencias en América Latina

Sistemas de Alerta Temprana para inundaciones (SAT): Experiencias en América Latina

Los sistemas de alerta temprana son una herramienta valiosa que permite salvar vidas y proteger los bienes, especialmente de las personas más vulnerables, y puede ser utilizada para diferentes eventos como inundaciones, sismos, volcanes, etc. Es muy útil especialmente en el caso de las inundaciones que vienen afectando cada vez más a un mayor número de personas en el mundo que cualquier otro tipo de desastre, y que ocasionan graves pérdidas económicas, sociales y humanas.

En el marco del Programa Global de Resiliencia frente a inundaciones de la Alianza Zurich, Soluciones Prácticas como una de las integrantes de dicho programa, impulsó el Estudio sobre Sistemas de Alerta Temprana (SAT) ante inundaciones en América Latina, que buscaba conocer las diversas experiencias que existen en la región a fin de contribuir a la clarificación de las opciones de políticas y herramientas relevantes para enfrentar el problema a nivel regional y nacional.

Para dicho estudio se tomaron como referencia las directrices de la III Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana de Bonn (EWC III) realizada en el 2006 que señala cinco recomendaciones principales a partir de la experiencia del tsunami del océano Índico en diciembre del 2004; del Marco de Acción de Hyogo 2005 - 2015, en donde el SAT es una de las prioridades referida a la identificación, evaluación y monitoreo de riesgos, y mejoramiento de la alerta temprana; de la Resolución 58/214 de la Asamblea General sobre la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres que “Reconoce … la importancia de la alerta temprana como elemento esencial de la reducción de desastres …” (punto 6); del II Simposio internacional de expertos en SAT multiamenaza de la OMM2 en el 2009, en donde se discutieron varias prácticas nacionales utilizando los cuatro componentes operativos de los sistemas de alerta temprana efectivos, etc.

En el estudio se analizaron 21 experiencias de SAT (de 9 países de América del Sur y de América Central) buscando seleccionar aquellas que se han mantenido en el tiemp con el aporte de la comunidad y de los gobiernos.

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Se realizó un análisis comparativo de los cuatro componentes que recomienda el EWC III: conocimiento del riesgo, monitoreo técnico y servicios de alerta, difusión y comunicación, y capacidad de respuesta de las poblaciones a fin de poder conocer el peso o inclusión de ellos en el diseño e implementación de los SAT, tal como se muestra en el siguiente gráfico en donde el mayor peso recae en el de monitoreo y alerta (95%), así como en el de difusión y comunicación (90%) evidenciando una tendencia global en el peso y orientación que se le viene dando a la tecnología y la inclusión de las redes sociales.

Es preocupante que solo un poco más de la mitad de los SAT (62%) haya realizado estudios técnicos de las amenazas y de la vulnerabilidad para su diseño. El que menos peso tiene es la capacidad de respuesta de la población en riesgo (52%), es decir, las acciones de preparación ante las inundaciones.

 

Sistemas de Alerta Temprana para inundaciones (SAT): Experiencias en América Latina

 

De acuerdo al estudio realizado, para que un SAT sea más efectivo se requiere que se aborde desde la perspectiva del enfoque de Gestión de Riesgos de Desastres (GRD). El SAT es una herramienta potente que permite salvar vidas y proteger sus bienes; sin embargo, implementar solo una red hidrometeorológica o instalar sistemas de comunicación no pueden ser considerados como SAT. Los SAT ante inundaciones que son sostenibles son los que han incorporado los cuatro componentes relativos a un mejor conocimiento del riesgo, monitoreo técnico y alerta, comunicación y difusión de la alarma y el desarrollo de la capacidad de respuesta de las poblaciones.

Enfocados en las personas

Si bien el EWC III recomienda estos cuatro componentes, enfatiza que deben estar centrados en las personas, es decir, que busquen empoderar a los individuos y a las comunidades expuestos a amenazas (en este caso inundaciones), para actuar con la suficiente antelación y en forma adecuada a fin de minimizar los riesgos frente a sus vidas, bienes y medios de vida.

Centrarse en las personas significa que sobre todo las poblaciones más vulnerables deban comprender todo el proceso que significa la implementación de un SAT, por lo que es recomendable que exista un acompañamiento de los técnicos a la población. Sin embargo, la experiencia de los SAT analizados muestra que la preparación a la población es el que menor peso tiene (52%).

Se sugiere rescatar la interfase enfoque institucional – enfoque comunitario en una relación horizontal y “de ida y vuelta” con la participación de los siguientes actores:

Existen experiencias interesantes como el trabajo realizado con vigías y observadores comunitarios que ha permitido el mejor funcionamiento de las alertas. En los SAT de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, los observadores comunitarios han sido claves para la lectura de los limnimetros y sensores artesanales y para el envío de información por radios; en el Perú, la participación de la comunidad ha sido fundamental para la lectura de pluviómetros y escalas hidrométricas y el envío de información por radios a los COE distritales. O en Venezuela en donde los pluviómetros artesanales han sido asumidos por el INAHME, quienes tienen enlace con los vigías comunitarios y permiten colgar esta información en Internet.

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UNISDR enfatiza que se debe asegurar que se incorpore en los SAT los factores e insumos locales especialmente en la recolección y transmisión de información “aboga por un enfoque centrado en mayor medida en las personas en lo que atañe a la alerta y la intervención temprana” (FICR, 2013:26). Ello porque a pesar de los grandes avances de la tecnología, existen aún dificultades para recoger la información local y transmitirla a través de redes digitales que permita la emisión de la alerta y realizar una evaluación de las necesidades con mayor rigurosidad.

Gobernabilidad y arreglos institucionales

Destaca de estas experiencias, que los SAT se implementaron a partir de eventos de gran magnitud e impacto en términos de personas fallecidas y afectadas, infraestructura destruida, medios de vida perdidos, etc.; como las inundaciones en Santa Fe (del 2003 y 2007) en donde hubo 130.000 afectados o la granizada en La Paz del 2002 que en un lapso de 70 minutos provocó 68 muertes, 14 desaparecidos, 130 heridos, o en Centroamérica en donde el Huracán Mitch en 1998 provocó inundaciones en la región dejando miles de muertes o el FEN en Piura, (Perú, 1997 – 1998) que significó una pérdida del PBI en 4,5%.

Lo clave fue que, a partir de estos eventos, las autoridades locales y/o regionales no se quedaron solo en la atención de la emergencia, sino que la implementación de los SAT impulsó la institucionalización de la GRD en su ámbito jurisdiccional. Tal es el caso de Santa Fe, que estableció el Sistema Municipal de Gestión de Riesgos y creó la Dirección de Gestión de Riesgo de Desastres con rango de Secretaría y en dependencia directa del intendente, formando parte del gabinete. Otro es el caso de La Paz, en donde a raíz de las inundaciones del 2002, las autoridades crearon el Programa de Gestión de Riesgo de Desastres, como un piloto y en el 2005, se constituyó la DEGIR con rango de Oficialía Mayor, con 500 personas aproximadamente y con el 30% del presupuesto municipal.

Es importante comprender que el SAT no es un elemento aislado dentro de un gobierno, sino que forma parte del enfoque de GRD; así, la apuesta no es solo por el SAT, sino por la transversalización o incorporación de la GRD en dicho espacio. En algunos países se observa que hace falta un marco normativo como base para invertir más en SAT.

Se cuenta con ordenanzas, pero no hay una legislación adecuada en cada país para implementar y sostener estos procesos. Otro aspecto a resaltar es la voluntad política, por lo que el liderazgo deberá ser asumido por la prefectura o la alcaldía o la entidad responsable de la GRD de la jurisdicción a fin de garantizar la sostenibilidad del mismo.

Ello cobra relevancia en el caso de proyectos de la cooperación ya que a su finalización no se cuenta ni con financiamiento, ni apoyo técnico para dar continuidad al SAT. Se debe propiciar la coordinación entre los diferentes actores, por ejemplo en el Beni (Bolivia) en donde se trabajó con distintas instituciones encabezadas por la prefectura del departamento, tales como gobiernos municipales, SEMENA, SENAMHI, la FEGABENI, el Servicio de Educación, el Servicio de Salud, ONG, bomberos, etc., realizando primero un diagnóstico de los SAT existentes en la zona a fin de ver la pertinencia y características de nuevos SAT.

De acuerdo a la modalidad de operación

En las experiencias desarrolladas en el estudio, se han encontrado tres modalidades de operación con diferentes ventajas y desventajas, dependiendo del tipo de inundación, financiamiento, entorno en que se implementan, etc.:

SAT modelo comunitario, que se caracteriza por una participación activa de la población en el monitoreo local haciendo uso de instrumentos artesanales (limnímetros
– reglas hidrométricas y sensores) para monitorear el nivel del río. Este es el modelo al que se ha dado mayor énfasis en fomentar la capacidad de respuesta de la población. Las ventajas de este modelo son que implica una participación activa de la población; la tecnología utilizada suele ser de menor costo, pero su implementación va a depender del tipo de inundación; y la tendencia es a un menor uso de esta modalidad.

SAT centralizado o instrumental, que se caracteriza porque emplean o dependen del monitoreo automatizado o convencional, por ejemplo el SAT de La Paz. En otros casos es controlado por el ente responsable de monitoreo a nivel nacional, por ejemplo el INETER de Nicaragua o DGOA10 El Salvador o INSIMUVEH11 de Guatemala. La tendencia es a un mayor uso de esta modalidad, se requiere un fuerte compromiso de las autoridades por sus elevados costos, el alto componente tecnológico demanda un buen nivel de capacitación de los operadores, pero el riesgo es la rotación de este personal; además con esta modalidad suele existir poca participación de la población en riesgo y una dependencia de insumos y tecnología externa.

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SAT mixto, que se caracteriza porque emplean instrumental automatizado y monitoreo local por medio de limnímetros– reglas hidrométricas o sensores. Un emplo es el SAT de Coyolate de Guatemala. Además permite contar con los avances tecnológicos y, a su vez, con el monitoreo comunitario, pero su implementación va a depender del tipo de inundación.

Conocimiento del riesgo

En el análisis comparativo del gráfico Nº 1 se observa que solo un poco más de la mitad de ellos (el 62%) cuenta con estudios técnicos de las amenazas y que solo el 37% con análisis de vulnerabilidad, lo que evidencia el poco peso que se da al conocimiento científico y social del entorno. Posteriormente podría surgir que se evidencien vacíos en la caracterización de escenarios de riesgo, debido a la falta de datos claros con respecto a las inundaciones o a las crecientes, y se tenga que replantear su diseño.

Se sugiere la colaboración con institutos tecnológicos y universidades para el conocimiento del espacio en términos de amenazas y vulnerabilidad. 

Monitoreo y alerta

En el 95% de los casos (gráfico Nº 1) se observa que se ha incluido este componente, y sobre todo al uso de tecnología de última generación y al uso de las redes sociales para la difusión y comunicación de la alerta que coincide con una tendencia global en el peso y orientación que se le viene dando a ésta.

Existen muchas bondades en el uso de la tecnología, tal como el Informe de la FICR (FICR, 2013) señala, por ejemplo, los avances en la informática han posibilitado la elaboración de modelos más complejos de los riesgos hidrológicos y sismológicos, permitiendo el uso de diversas herramientas. Sin embargo, advierte el informe, se debe tener en cuenta que lo importante no es la tecnología más sofisticada o la de menor costo, sino la idoneidad y la eficacia de las diferentes alternativas tecnológicas adaptables al entorno. Y sobre todo que esté centrado en la población y accesible a ella y a las diferentes instancias de gobierno.

Uno de los riesgos en el uso de tecnología sofisticada es el de agravar la desigualdad y divisiones sociales ya existentes, con el acceso a nuevas herramientas tecnológicas, tal como lo señala el Informe de la FICR o el de Philip Hall (Hall, 2006), pues se puede crear una brecha digital en donde los más perjudicados son los más vulnerables, y justamente los más afectados por los desastres. Así Hall (Hall, 2006: 6) advierte el cambio de enfoque de gestión de emergencias a otro tecnológico científico...cuando nos enfocamos en los SAT basados en ciencia y tecnología, estamos, limitados a lo que ellas desean o sean capaces de hacer. Nos encontramos incapaces de decidir si debemos incluir funciones que no sean científicas o técnicas. Así temas como la preparación de la población, no encajan muy bien en discusiones referentes a las especificaciones científicas y tecnológicas para las redes de sensores y enlaces de comunicación.

En cualquier caso, se debe procurar, especialmente para los países o regiones con menores ingresos, el uso de recursos locales que no generen dependencia de los insumos, como por ejemplo en Zurite (Perú) que apostó por un modelo de SAT con el apoyo de una universidad local o el uso de sensores artesanales como en Centro América, pues ello garantiza el acceso a repuestos y mantenimiento local.

Es clave comprender que el equipo es un medio y no un fin en sí mismo. Por ejemplo, para medir el nivel del río uno puede usar un limnímetro con radar o uno artesanal, lo que importa es que funcione y cumpla su cometido, tal como señaló un entrevistado sobre la importancia que se le dan a los equipos: “…los SAT son para salvar gente no para salvar los instrumentos”.

Es importante que en el proceso de alerta exista claridad en la definición de las entidades responsables y de los mecanismos institucionales a nivel regional, nacional, subnacional y local. La autoridad máxima, de acuerdo a los niveles establecidos en el sistema de alerta, es quien transmite la información a la población en riesgo, en coordinación con los COE y los organismos de primera respuesta para activar los mecanismos de respuesta preestablecidos en los planes de contingencia. Para que el sistema funcione óptimamente se requiere que los procesos se realicen en el menor tiempo posible de acuerdo al tiempo de llegada del agua en los distintos
municipios, sustentado en base al estudio hidrológico.

El proceso de la alerta, tal como lo señala Ocharán, es el espacio en donde se empieza a pasar del campo científico al político. Con la información en la mano y nunca con un grado de certeza del 100%, se tiene que decidir si se alerta a la población y en qué grado. El miedo a que un SAT se convierta en el “Sistema del Pastorcillo Mentiroso” motiva a ser comedido en la alerta (Ocharan, 2007: 2).

 

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Fuente: Soluciones Prácticas

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