Se podrá controlar el riesgo de forma eficaz en algún momento

 

Este texto es parte de una serie de ocho artículos escritos por los coautores Marc Gordon (@Marc4D_risk), UNDRR y Scott Williams (@Scott42195), con base en el capítulo sobre el riesgo sistémico, el Marco de Sendai y la Agenda 2030, incluido en el Informe de Evaluación Global de 2019 sobre la Reducción del Riesgo de Desastres. Estos artículos exploran la naturaleza sistémica que ha puesto en evidencia la pandemia mundial ocasionada por el COVID-19, qué es lo que debe cambiar y cuál es la forma en que podemos lograr un cambio de paradigma, para pasar de gestionar los desastres a gestionar el riesgo.

En términos generales, la gobernabilidad se refiere a una serie de acciones, procesos, tradiciones e instituciones (formales e informales) para lograr y aplicar decisiones colectivas. La gobernabilidad del riesgo es "la totalidad de actores, reglas, convenciones, procesos y mecanismos que se ocupan de la forma en que se recopila, analiza y comunica información relevante sobre el riesgo, y cómo se toman las decisiones relativas a su gestión". A menudo, la gobernabilidad del riesgo se relaciona con el asunto sobre cómo permitir que las sociedades se beneficien del cambio, los denominados "riesgos positivos" u oportunidades, mientras al mismo tiempo se minimizan los riesgos negativos o las pérdidas. Asimismo, con frecuencia se considera que un riesgo sistémico es un riesgo negativo.

Tal como se ilustra mediante el COVID-19, por definición, la materialización de un riesgo sistémico da origen a una ruptura, o al menos a una disfunción importante de un sistema en general. La evaluación, la comunicación y la gestión —en resumen, la gobernabilidad— de un riesgo sistémico se complican por la posibilidad de que se produzcan pérdidas en cascada a lo largo de distintos sistemas socioeconómicos interconectados. Las pérdidas pueden atravesar fronteras políticas (incluidas las fronteras municipales y nacionales), pueden vulnerar irreversiblemente las fronteras de un sistema y pueden imponer cargas intolerables en países enteros. La gobernabilidad de los riesgos sistémicos se desvirtúa por las dificultades casi inabordables para identificar agentes causales y para asignar o atribuir obligaciones y responsabilidades.

¿Qué se debe establecer para que las instituciones puedan gestionar los riesgos sistémicos? Como cualquier otro fenómeno emergente, los riesgos sistémicos no pueden medirse al cuantificar cada una de las partes que contribuyen a estos. Esto significa que una gobernabilidad eficaz debe tener en cuenta los elementos interrelacionados y la interdependencia de los riesgos individuales, dentro y entre los sistemas.

Para este propósito, es útil contar con una perspectiva de redes, prestando atención a los agentes o los nodos interrelacionados. Los encargados de la toma de decisiones, tanto individuales como institucionales, también deben tener un mayor grado de rendición de cuentas y de responsabilidades; por ejemplo, a través del establecimiento de principios sobre responsabilidades colectivas.

Para lograr la gobernabilidad de los riesgos sistémicos, es necesario contar con nuevas estructuras institucionales. Esto se reconoció así después de la crisis financiera mundial de 2008. Antes de esto, se habían instaurado sistemas de alerta temprana para identificar anomalías e indicios precursores en el desempeño general del complejo sistema financiero. Sin embargo, estas no lograron detectar lo que ahora se entiende que eran indicios muy claros. En 2007, la probabilidad de que surgiera una crisis financiera se calculó entre el 0,6 y el 3,4 %.

Los sistemas financieros funcionan de forma aislada. Las partes constituyentes funcionan desde sus propias perspectivas y dentro de sus mandatos. Aun así, con frecuencia estos sistemas se corrompen, o se comportan de una forma subóptima o procíclica a nivel sistémico, lo cual refuerza las dinámicas subyacentes. Pocas organizaciones tienen los recursos necesarios para realizar investigaciones a nivel sistémico, mucho menos a nivel del sistema de los sistemas. Por consiguiente, a menudo se pierde la titularidad del problema.

La crisis financiera mundial provocó el desarrollo de nuevos mecanismos e instituciones —o bien, la reformulación de algunos ya existentes— para identificar e idóneamente evitar riesgos sistémicos futuros en el sistema financiero. Pero las estructuras de gobernabilidad posteriores a la crisis continúan siendo insuficientes para evitar otra crisis financiera o la materialización de otros riesgos sistémicos, tal como la pandemia actual ocasionada por el COVID-19. La crisis financiera centró su atención en las interdependencias globales y los riesgos en cascadas con consecuencias potencialmente catastróficas. Pero hay una cantidad preocupante de otros posibles elementos desencadenantes. Se incluyen, entre otros, eventos meteorológicos extremos, conflictos armados, movimientos migratorios forzados, interrupciones en los sistemas alimentarios, escasez de agua y alimentos, una digitalización no regulada, la pérdida de la diversidad biológica y pandemias zoonóticas, como el COVID-19. La crisis climática es un riesgo sistémico con efectos en cascada potencialmente catastróficos en los sistemas financiero, ecológico y social. El cambio climático también tiene uno de los regímenes de gobernabilidad más desarrollados a nivel mundial.

Ni la gobernabilidad del sistema financiero ni del sistema climático pueden afirmar que han logrado un éxito total, pero ambos han aumentado el grado de sensibilización sobre la necesidad y la complejidad espacial y temporal de los regímenes de gobernabilidad para abordar los riesgos sistémicos a nivel mundial. Asimismo, los regímenes de gobernabilidad financiera y climática han atraído más atención hacia la compleja red de los desafíos existentes. Uno de los retos principales es el establecimiento de una atribución causal de las pérdidas sistémicas, como base para asignar las responsabilidades y la rendición de cuentas. Esto es esencial para la gobernabilidad del riesgo.

Por lo general, la atribución con relación al riesgo sistémico no es muy clara, especialmente cuando existen grandes incertidumbres para determinar los efectos causales en distintas regiones geoespaciales complejas entre los grupos interesados y a lo largo de varios sectores. Por ejemplo, en términos generales, los expertos aceptan que el cambio climático aumenta el riesgo de experimentar sequías e inundaciones extremas en ciertas regiones. Sin embargo, la atribución de pérdidas a partir de los eventos relativos al cambio climático inducido por los seres humanos es algo que todavía sigue siendo inalcanzable. Tal como lo observamos en la pandemia ocasionada por el COVID-19, la atribución es aún más complicada, pues los riesgos sistémicos pueden evolucionar hasta llegar a un nivel macroscópico global, a través de interrupciones a nivel microscópico; las denominadas "propiedades libres de escala", o mediante un comportamiento que no está relacionado directamente con la interrupción que ocasiona en un sistema específico.

Así que la dificultad de atribuir la rendición de cuentas guarda relación con el espacio de las soluciones para la reducción de los riesgos sistémicos. Esto también dificulta el urgente desarrollo de una visión conjunta para definir enfoques claros de gestión y la elaboración de las tan necesarias respuestas de las políticas en los niveles adecuados.

Otro reto, aunque no es exclusivo de los riesgos sistémicos, es la frecuente y profunda incertidumbre en torno a los elementos que los desencadenan, la exposición a estos y sus consecuencias en cascada. La adopción de un enfoque de sistemas que tenga en cuenta las dinámicas de las redes y los procesos sociales puede sentar las bases para diseñar enfoques para la gobernabilidad del riesgo en este contexto.

Además de la incertidumbre, la falta de comprensión de la naturaleza sistémica de diversos contextos del riesgo representa un riesgo más desalentador. Una sugerencia tomada de la comunidad dedicada a abordar los riesgos climáticos es el uso de un proceso de aprendizaje de circuito triple: de la reacción al replanteamiento y finalmente a la transformación. Esto también está acorde con las sugerencias formuladas para crear un marco para la gestión adaptativa del riesgo, centrándose en las soluciones con beneficios múltiples.
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La necesidad de contar con procesos expertos inclusivos con grupos interesados ocupa un lugar muy importante dentro de cualquier marco sobre la gobernabilidad del riesgo, lo que incluye la gobernabilidad de los riesgos sistémicos. Estos procesos son importantes para diseñar y generar conjuntamente información, evidencia y respuestas o soluciones. Si bien se ha puesto en evidencia la importancia de la aceptación (o el visto bueno) de los grupos interesados, hay ciertos retos especiales para los riesgos sistémicos. Por ejemplo, la naturaleza incierta y en cascada de las pérdidas significa que las comunidades interesadas están mal definidas y por lo general abarcan las fronteras políticas. Debido a la incertidumbre, hay asuntos que se caracterizan por una variedad de perspectivas sobre la naturaleza de los problemas y sus soluciones, al igual que diferentes "constructos del riesgo" por parte de las comunidades interesadas.

Para los "realistas", es posible evaluar los riesgos de forma objetiva, en términos de sus probabilidades e impactos. Por su parte, para los "constructivistas", la existencia y la naturaleza de los riesgos se deriva de su contexto político, histórico y social; es decir, su naturaleza es construida.

Las dos perspectivas divergentes pueden generar efectos significativos para la aplicación de las políticas. De forma reflexiva, la modernidad depende de una complejidad cada vez mayor para gestionar los propios riesgos que crea. A su vez, estos ocasionan desastres que por lo general están incluidos en la construcción de las instituciones y las organizaciones sociales. En consecuencia, los enfoques iterativos pueden determinar de mejor forma los posibles conflictos y soluciones al identificar indicios precursores o anomalías en el desempeño de un sistema en el momento más temprano posible.

El agenciamiento humano debe desempeñar un papel menos importante en algunas consideraciones en torno a los riesgos sistémicos (por ejemplo, en los riesgos de la cadena de suministro) que en otras (por ejemplo, una pandemia como la ocasionada por el COVID-19). Es importante tener presente esto para los enfoques correspondientes sobre gobernabilidad. Este asunto se relaciona con la complejidad óptima para gestionar los riesgos sistémicos; es decir, qué tan detallado debe ser el enfoque, ya que siempre habrá recursos limitados.

En el caso de los sistemas complejos y los riesgos sistémicos, las medidas y los enfoques actuales representan una serie de intentos fallidos. No obstante, los enfoques están aumentando el grado de sensibilización y abordando diversos retos. Estos pueden permitir que se diluciden aspectos críticos de lo que es un asunto complejo: la gobernabilidad de los riesgos sistémicos.

Los enfoques emergentes (por ejemplo, los lineamientos sobre la gobernabilidad de los riesgos sistémicos, del Centro Internacional sobre Gobernabilidad del Riesgo —IRGC, por sus siglas en inglés) buscan abordar los difíciles problemas de evaluar o medir los riesgos sistémicos, de modelar consecuencias en cascada, de aplicar diferentes instrumentos de gestión y de implementar procesos participativos.

La aplicación exitosa de estos enfoques para la gobernabilidad de los riesgos sistémicos asume una flexibilidad y una adaptación (continua) al contexto (es decir, la adopción de un proceso iterativo). Esto depende de un liderazgo fuerte y sólido (con énfasis a mediano y largo plazo) para demostrar la disposición de adaptarse o de revisar procesos que con frecuencia no son lineales ni secuenciales, y la disposición de aceptar y resolver las ventajas comparativas. La aplicación de una visión a partir de un análisis más convencional del riesgo, así como su comunicación y gestión para establecer una relación entre los riesgos sistémicos con enfoques más tradicionales para su gobernabilidad, puede acelerar la transición para pasar de la gestión de desastres a la gestión del riesgo.

Fuente: UNSDRR

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