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Fecha de publicación: 06/11/2018

Riesgos, desastres y reconstrucción en las ciudades de la costa peruana

Cuando hablamos de desastres o de reconstrucción en las ciudades de la costa peruana tendemos a olvidar el pasado y a vivir el presente sin tener suficientemente en cuenta el futuro. Conocer los procesos que generaron riesgos, analizar el impacto de los desastres y contar con propuestas para el desarrollo futuro de las ciudades constituye la razón de ser del presente trabajo.

Las amenazas: entre el desconocimiento y el alarmismo

Las amenazas de inundaciones asociadas al Fenómeno de El Niño costero han existido desde hace miles de años, siendo los más recientes los de 1891 y 1925. Sin embargo, las instituciones gubernamentales carentes de una perspectiva histórica sólo se han centrado en el estudio de los últimos Niños globales: El de 1983 y 1998, y han desarrollado acciones en torno a tales arquetipos del fenómeno (Ferradas, 2015).


El resultado fue que no logramos interpretar a tiempo los fenómenos climáticos que devinieron en El Niño costero del año 2017. La gran diferencia existente entre El Niño Costero y El Global es que el primero se localiza en las costas de América del Sur afectando principalmente a Perú y Ecuador, mientras El Niño Global impacta en distintas regiones del planeta.


Las amenazas derivadas del Fenómeno de La Niña son casi desconocidas en nuestro país, a pesar de que a nivel global se advierte sobre altas probabilidades de que afrontemos en los próximos meses este fenómeno que podría tener impactos adversos en las actividades agropecuarias. De implicar sequías prolongadas, generaría un efecto indirecto en la disponibilidad de productos agropecuarios que se consumen en el país.


La posibilidad de ocurrencia de sismos y tsunamis de gran magnitud y letalidad ha llenado los titulares de la prensa a consecuencia recientes desastres ocurridos en México, lo que produce cierta angustia en la población.

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Los pronosticadores de sismos de magnitudes de hasta 9 grados han opacado los pronósticos más factibles que están basados en los antecedentes de los sismos en el país y sobre todo en el hecho de que sismos de menor magnitud pero con características tales como su superficialidad, su cercanía a las ciudades o la mala calidad de los suelos, pueden ser igualmente letales y destructivos.


Los desastres ocurridos en México, derivados de sismos de magnitudes menores, evidencian la necesidad de revisar las estrategias basadas sólo en pronósticos extremos, los cuales, en algunos casos, son producto de la falsificación de información.


La historia de los sismos en el Perú ha sido escrita desconociendo muchas veces que los instrumentos y escalas de medición de las magnitudes e intensidades han sido diseñados en el siglo XX y responden a la realidad de construcciones inexistentes en los siglos anteriores.


Mal puede pues afirmarse que el sismo y tsunami de 1746 ocurrido en Lima, fue de determinados grados de magnitud e intensidad; más aún que existen evidencias históricas documentadas sobre informes contradictorios de daños a consecuencia de aquel desastre, lo que reflejaba los distintos intereses existentes (propietarios, recaudadores de impuestos, inquilinos, entre otros).

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Lo que sí ocurrió fue la desaparición de la mayor parte de la entonces pequeña población del Callao, a consecuencia del tsunami.
De otro lado sorprenden los pronósticos sobre el número de víctimas que causaría un sismo de gran magnitud en nuestro país que tienen como uno de los referentes al sismo de magnitud 7.8 ocurrido en 1970 donde se estimaron 70 mil muertos, de los cuales20 mil fueron a consecuencia del aluvión que sepultó Yungay, Ranrahirca y poblados aledaños.


El número de posibles víctimas estimadas por estos pronósticos han variado en unos pocos años de 50 a 200 mil, aunque los autores de tales anuncios son diferentes y en algunos casos constituyen meras declaraciones en medios de comunicación.


En contraste a esto, algunos estudios realizados por el PNUD refutan o por lo menos debilitan tales afirmaciones al reconocer condiciones de vulnerabilidad diferentes, por ejemplo, según la hora de realización del sismo.


En el caso de Municipalidad Metropolitana de Lima se cuenta con mapas donde se diferencia claramente la ocurrencia de un desastre sísmico en la noche de uno ocurrido en el día. Y es que no sólo se trata de las mayores dificultades de evacuar en la noche, sino también el menor acceso a los servicios de emergencia en los barrios populares, como es el caso de los Hospitales de la Solidaridad.

Riesgos, desastres y reconstrucción en las ciudades de la costa peruana


A todo ello habría que agregar el hecho de que las actividades de preparación, como los simulacros y otras medidas de prevención, deberían tener algún resultado y por lo tanto en un pronóstico de víctimas debería incluirse el porcentaje de la población que se encuentra preparada y cómo avanza la preparación.


Con la anunciada visita del Papa al Perú para inicios del año 2018 se abrió un debate sobre la pertinencia o no de celebrar la misa en la Costa Verde; ¿Estamos preparados para evacuar más de un millón de personas para que en pocos minutos puedan alcanzar las zonas relativamente altas y seguras?


¿Podrán ser evacuados a tiempo miles de niños, ancianos y personas en situación de discapacidad o se prohibirá que participen en la misa? Más que un debate político habría que sugerir un análisis del plan de evacuación, pero también de la estabilidad y resistencia de los taludes ante un sismo de gran intensidad.

La vulnerabilidad es un proceso y no sólo una situación


La vulnerabilidad está directamente relacionada con seis procesos claves: la ocupación del territorio, la construcción, el hacinamiento o densificación, el deterioro de las construcciones antiguas, la débil gobernabilidad y la limitada existencia de una cultura de prevención.


La ocupación progresiva de terrenos de alto riesgo para fines de vivienda no ha sido exclusiva responsabilidad de los que habitan tales terrenos sino de actores como las empresas urbanizadoras y los funcionarios municipales corruptos que promueven, amparan y se benefician de tales ocupaciones.


La autoconstrucción, que ha posibilitado el acceso a la vivienda progresiva del 70% de las familias peruanas, es hoy cuestionada puesto que ha implicado la ocupación de suelos más expuestos a fenómenos destructivos y la inexistencia o insuficiencia en la aplicación de criterios y normativas técnicas adecuadas. Sin embargo no se hace mucho por mejorar la construcción de vivienda progresiva mediante la asesoría y orientación técnica.


Los riesgos se generan también progresivamente debido a la densificación del uso del suelo y a la construcción informal, lo que implica tanto a los asentamientos, las edificaciones antiguas sin mantenimiento adecuado, como a diversas actividades comerciales y empresariales.

De hecho entre los sectores más vulnerables se encuentran las poblaciones que habitan en edificaciones y asentamientos antiguos, los trabajadores de pequeñas empresas informales y los clientes y comerciantes de mercados y galerías hacinadas. Ello incluye a locales municipales u otras dependencias públicas, cuyo hacinamiento y precariedad no es siquiera supervisado.


Un ejemplo lo tenemos en el Asentamiento Humano Márquez en el Callao cuyo diseño y construcción original fue adecuadamente planificado en la década de 1970 pero que en la actualidad es uno de asentamientos los más vulnerables ante las amenazas sísmicas, de tsunamis e inundaciones.

 

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Otro caso es el de la expansión de Villa El Salvador que ha implicado la ocupación para fines de vivienda de uno de los lugares más peligrosos del país: El cerro Lomo de Corvina, constituido por depósitos de arena de más de 20 metros de profundidad, lo que asegura la licuación de suelos en caso de un sismo de intensidad y con ello la destrucción de la totalidad de las viviendas e infraestructura local. Tales procesos de ocupación de espacios de riesgo son comunes en muchas ciudades del país, en particular mediante la ocupación de las laderas de cerros de gran pendiente.


Si bien los estándares de calidad de las edificaciones formales son mejores que la autoconstrucción, existen dos situaciones que relativizan tal afirmación. La construcción de escuelas durante el Gobierno de Alberto Fujimori con deficiencias en el diseño que fueron advertidas posteriormente (Alva & Vásquez, 1999) , las denominadas columnas cortas(Alatrista, s/f). Mientras el Colegio de Arquitectos del Perú (CAP)3 ha advertido y cuestionado que durante el Segundo Gobierno de Alan García (2006- 2011) se ha permitido la construcción de edificios sin las licencias exigidas en otras gestiones, lo que no garantiza la calidad de tales construcciones.


La vulnerabilidad está asociada con la débil gobernabilidad, lo que implica la insuficiencia de los mecanismos de participación de la población y las instituciones de la sociedad civil, incluidas las universidades, instituciones científicas y el sector privado.


La débil gobernabilidad se manifiesta también en la incapacidad para aplicar las políticas, diseñar e implementar los planes y proyectos de gestión de riesgo; así como la falta de articulación de planes y delimitación de roles entre las diversas instancias gubernamentales.


Se carece de integralidad en los procesos de planificación y gestión, lo que lleva a la duplicidad de esfuerzos y muchas deficiencias. Se elaboran planes de respuesta de instituciones individuales que requieren complementarse entre sí, lo que debería traducirse en protocolos interinstitucionales en las ciudades y municipios No se tiene claridad en la toma de decisiones en una situación de emergencia y existen antecedentes de decisiones de evacuación preventiva de una autoridad que deviene en la oposición de otra.
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En un reciente pronunciamiento, el Colegio de Ingenieros del País (2017) se advierte que las inundaciones de este año se produjeron por una combinación de causas que involucran las deficiencias de los expedientes técnicos, la carencia de ordenamiento territorial, la inadecuada descolmatación de cauces y la invasión de los mismos, la escasez de recursos para el mantenimiento de obras de prevención, la carencia o deficiencia de los drenajes, entre otros aspectos.

 

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Estos elementos evidencian los serios problemas de gobernabilidad en materia de gestión de riesgos que tiene lugar en nuestro país.


La vulnerabilidad implica también las debilidades organizativas e institucionales. El debilitamiento de la organización y participación de la sociedad civil (colegios profesionales, universidades, ONG, etc.) deja en manos de las autoridades -no siempre eficientes y honestas- muchas decisiones que determinan el presente y futuro de las ciudades.


Finalmente la vulnerabilidad está directamente relacionada con la carencia de una cultura de prevención en nuestro país en general y de la urbe en particular. Esto se traduce en el limitado conocimiento sobre los riesgos, la insuficiente priorización de la prevención en la población, la indiferencia frente a la generación de condiciones de riesgo en las propias comunidades, entre otros.


El impacto de los desastres: menos víctimas letales pero más afectación económica en las ciudades.


El número de víctimas causadas por los desastres tiende a reducirse en la medida que las poblaciones estén mejor informadas y preparadas. Los sistemas de alerta temprana constituyen un mecanismo eficiente en tanto impliquen a la propia comunidad organizada y se supere el pánico propiciado por los pronósticos alarmistas y la información sensacionalista sobre los desastres.


El avance tecnológico y comunicacional hace más factible protegerse incluso un minuto antes de que se aprecien los efectos de un sismo; mientras que la tecnología de alerta temprana en caso de inundaciones y huaicos brinda más tiempo para la evacuación.


De igual manera, los avances en la organización de la respuesta a desastres tienden a marcar la diferencia en el número de víctimas, en particular, cuando la respuesta se produzca durante las primeras 72 horas. Estos avances se deben traducir en la respuesta organizada de la población, en la solidaridad de la comunidad y en la eficacia de los grupos de rescate y atención de heridos.


El gran reto será optimizar las coordinaciones y asegurar el rápido acceso a las zonas afectadas. La actualización y mejora de los protocolos de respuesta de los gobiernos locales y su articulación con el nivel nacional resulta igualmente imprescindible.


Un desastre no sólo genera daños inmediatos sino de mediano y largo plazo, puesto que las ciudades y sociedades afectadas tienen que dedicar parte de los esfuerzos y recursos destinados para el bienestar y desarrollo de sus habitantes, en la atención de emergencia y en la reconstrucción. En nuestro país, si bien encontramos diversas iniciativas ya en marcha, como es el caso de los planes de continuidad de los negocios privados y de las actividades de las instituciones gubernamentales, las pérdidas económicas tenderán a ser más cuantiosas dado que en las ciudades se concentran bienes y recursos económicos en zonas de riesgo.


Las mediciones a la afectación económica deben considerar las diferencias en los estratos sociales, ya que no es lo mismo las pérdidas en un gran número de familias de escasos recursos, que las pérdidas para empresas y sectores económicos de mayores ingresos y acceso a créditos. Resulta pues indispensable considerar estas diferencias a fin de evitar mayores desigualdades.


Algunos datos del Centro de Operaciones de Emergencia Nacional (COEN) evidencian más tales diferencias: El Niño costero dejó más de 160 fallecidos, más de 285 mil damnificados y más de un millón y medio de afectados.

Riesgos, desastres y reconstrucción en las ciudades de la costa peruana


Más de 65 mil viviendas fueron destruidas o quedaron inhabitables, mientras que más de 372 mil sufrieron afectaciones. El impacto de El Niño se ha producido fuertemente en los medios de vida. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) en el primer trimestre del año el PBI del Perú creció 2,1%, mientras que la zona norte registró una caída de 2,1%, la más severa de los últimos 33 años.


El resultado negativo de las regiones norteñas se evidencia en las caídas del PBI de Piura (-3,6%), Cajamarca (-2,9%), Áncash (-2,6%), La Libertad (-1,1%) y Lambayeque (-0,2%), además del débil crecimiento de Tumbes (0,1%).


La respuesta humanitaria se centró inicialmente en las familias que perdieron sus viviendas y que se vieron obligadas a abandonarlas. La respuesta a la emergencia aún continúa, miles de familias no tienen aún acceso a las viviendas provisionales, mientras que la reconstrucción de éstas enfrenta la carencia del saneamiento legal. La recuperación de los medios de vida está en el discurso de la atención de emergencia y la reconstrucción, pero todavía es muy poco lo que se ha avanzado en ello.


De la reconstrucción y la gestión de riesgos


Mucho se ha dicho y debatido sobre la reconstrucción con cambios (2017). Tratemos de concentrarnos entonces en algunos aspectos claves:


La reconstrucción difícilmente culminará en un plazo de tres años; de hecho tal horizonte de tiempo puede generar frustraciones y críticas. Las experiencias en otros países son de 10 y 20 años.


La reconstrucción debe articularse con la planificación del desarrollo, lo que en términos urbanos, significa la gestión municipal, incluidos los mecanismos de manejo territorial, crecimiento de la ciudad y políticas de vivienda.


La reconstrucción debe ser inclusiva y por tanto priorizar recursos para la vivienda popular y la recuperación de los medios de vida de la población, en particular la rural.
La reconstrucción debe implicar la participación de la sociedad civil en general y en particular de las instituciones que cuentan con especialistas y experiencia, como es el caso de las universidades, los colegios profesionales y las ONG. El Estado debería ser capaz de apoyar iniciativas para la reconstrucción participativa y de menor costo en donde algunas ONG tienen mayor experiencia.


La reconstrucción debe implicar mejoras en la gestión de riesgo. Esto debe significar el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo y Desastre (SINAGERD) y el impulso a las políticas y planes nacionales ya existentes. Es necesario el mejorar la gestión de riesgo incorporando estrategias de manejo de cuencas y desarrollando capacidades en los niveles locales y comunitarios.

Riesgos, desastres y reconstrucción en las ciudades de la costa peruana


La participación del sector privado en la reconstrucción debe ser evaluada a la luz de experiencias recientes y actuales. Esto implica superar las dificultades derivadas del saneamiento legal, evaluar los costos y la calidad de las obras, así como contar con sistemas de vigilancia adecuados y articulados entre sí.

La reconstrucción debe considerar estrategias para la sostenibilidad de las obras realizadas, especialmente lo relativo a su mantenimiento, dada la precariedad económica de los gobiernos locales.


De otro lado se hace necesario el destacar algunos retos de la gestión de riesgo en los ámbitos urbanos:

Resulta indispensable que los gobiernos locales en coordinación con el Sector Vivienda, puedan destinar terrenos seguros tanto para reasentar a las poblaciones en situaciones de riesgo no mitigable, como para atender las dinámicas de crecimiento demográfico.


Los gobiernos locales con el apoyo de los gobiernos regionales o provinciales deben ser dotados de recursos humanos y materiales suficientes para asegurar un adecuado control del crecimiento urbano; así como asesoría y control de calidad de las edificaciones.

Se debe erradicar la práctica de regularización de las licencias de construcción para lo que es necesario contar con procedimientos rápidos en la expedición de tales licencias y en la supervisión de las obras.


Los proyectos de reducción de riesgo deben basarse en un análisis de las cuencas y subcuencas y no sólo estar focalizados en un barrio o ámbito de afectación potencial.
La información sobre riesgo debe ser accesible a los funcionarios municipales, líderes locales y a la población en general. Los estudios o estimaciones de riesgo deben ser actualizados cada tres años como mínimo.


Los avances en los sistemas de alerta temprana deben ser potenciados mediante redes de intercambio y difusión de experiencias, bajo el liderazgo de las redes de Municipalidades e INDECI.


La vivienda progresiva (autoconstrucción) puede ser una solución para los más pobres a condición de que se oferten terrenos seguros y baratos, y se provee orientación técnica adecuada en el proceso constructivo. Es necesario el retomar iniciativas para mejorar los asentamientos populares pero enfatizando principalmente sobre aspectos de reducción de riesgo y mejoramiento ambiental.


Las universidades y los centros educativos deben organizar grupos estudiantiles asesorados por los docentes a fin de identificar riesgos en el territorio y asesorar a las poblaciones para reducir la vulnerabilidad de las construcciones.


Se debe considerar en los programas presupuestales las obras de reducción de riesgos con dirección técnica y participación comunitaria, en la medida en que estas puedan mejorar los ingresos de la población y favorecer el control y mantenimiento de las obras.


Cada Gobierno Local debe contar con un grupo asesor técnico en GRD integrado por funcionarios municipales, especialistas de instituciones de la localidad y vecinos especializados. Tal grupo, así como las plataformas de defensa civil, podrá ser convocado por el Alcalde o funcionarios claves de GRD de las municipalidades. Entre sus funciones se debe incluir la evaluación de la calidad de las medidas y obras de gestión de riesgos.


Las autoridades regionales y locales deben promover la difusión de buenas prácticas de GRD a través de encuentros entre líderes y funcionarios municipales u otros medios Así como contar con estrategias y políticas comunicacionales en GRD destinadas a evitar el alarmismo y a orientar a los habitantes sobre las medidas a realizar.


Los simulacros de respuesta a emergencias requieren mecanismos locales de evaluación por lo que resulta necesario convocar a los líderes y dirigentes comunitarios. Las evaluaciones deben ir acompañadas de recomendaciones a tener en cuenta en futuros simulacros.


Autor: Pedro Ferradas, Especialista en Gestión de Riesgo de Desastres.

Tomado del libro: Cuadernos Urbanos acerca del proceso de reconstrucción nacional

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