Los países de América Latina están implementando innovadoras estrategias para abordar las causas subyacentes del riesgo y al mismo tiempo promover inclusión social y crecimiento productivo. El presente artículo recopila y analiza la experiencia en combinar la gestión del riesgo con la reducción de la pobreza.
Los eventos climáticos extremos tienen un impacto directo en el bienestar de las familias, sobre todo en las poblaciones más pobres y excluidas. La frecuencia y la intensidad de los desastres (terremotos, huracanes, inundaciones) tienen una estrecha relación con la vulnerabilidad de las comunidades. El impacto de los eventos extremos en la pobreza, los ingresos, el consumo, la salud y la educación plantea un enorme desafío para el bienestar de estas poblaciones y tiene consecuencias negativas, a largo plazo, para el desarrollo económico y social de la región.
Para reducir el impacto de los desastres en la desigualdad económica y social existente, los países de América Latina están implementando iniciativas que combinan la gestión del riesgo con medidas para reducir la pobreza, promover inclusión social, generar empleo y actividades productivas. Este documento presenta experiencias de la región con enfoque en gobernabilidad urbana, sistemas de inversión pública y mecanismos de seguro. Asimismo, describe los principales factores contextuales que han facilitado el avance en estas áreas, así como los desafíos actuales y las principales lecciones para otras regiones.
DESAFÍO COMÚN: ACABAR CON EL CICLO DE POBREZA, VULNERABILIDAD Y DESASTRES
El enorme costo de los desastres representa un gran desafío para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), sobre todo el Objetivo 1, relacionado con la reducción de la pobreza. Los desastres causan cuantiosos daños en el capital humano, incluso muerte y destrucción, y afectan la nutrición, educación, salud y generación de ingresos.
Además, afectan en primer lugar a las poblaciones pobres creando un círculo vicioso de vulnerabilidad y pobreza. En Honduras, luego del huracán Mitch las familias más pobres perdieron el 31% de sus recursos productivos. En Chile, el gobierno estima que 500.000 chilenos cayeron en la pobreza luego del terremoto de 2010, principalmente debido a la pérdida del empleo.
En Haití, los impactos del terremoto de 2010 fueron más devastadores en las zonas pobres del país, donde se intensificó la inseguridad alimentaria crónica, la infraestructura de salud y los servicios sociales colapsaron, y 1,3 millón de personas se quedaron sin hogar, por citar algunos ejemplos de América Latina.
El impacto de los desastres también se ha reportado en los países de África y Asia. En Burkina Faso, la pobreza aumentó en la zona de Sahel (2% a 19%) y Sudán (12% a 15%) luego de una terrible sequía durante 1984-1985. En Madagascar, la capacidad económica para acceder a alimentos se redujo en 46% debido a los desastres naturales que azotaron al país entre 1998 y 2000.
En Etiopía, la pobreza aumentó en 14% debido a una sequía en 1999 y 2002. Los estudios realizados por el Asian Development Bank señalan que 2 millones de personas podrían caer en la pobreza como consecuencia del tsunami de 2004.
Causas subyacentes del riesgo
El riesgo de desastres se incrementa por factores como el rápido crecimiento urbano y la ocupación de nuevos terrenos, que exponen al riesgo a un mayor número de personas y activos. La débil capacidad de los gobiernos locales para facilitar el acceso a la tierra y los servicios a los pobres ha generado un modelo de crecimiento urbano caracterizado por la expansión de asentamientos informales en zonas no autorizadas y propensas a peligros. Hoy en día, al menos 900 millones de personas viven en asentamientos informales, muchos de los cuales están ubicados en zonas de alto riesgo.
Los medios de vida de la población urbana pobre apenas cubren sus necesidades básicas de vivienda, transporte, educación y salud; la falta de vivienda segura, infraestructura y servicios públicos adecuados, que podrían brindar protección en caso de terremotos, ciclones o inundaciones, aumenta el riesgo de mortalidad.
La degradación de los ecosistemas es otro factor importante que aumenta el riesgo de desastres y la pobreza en zonas urbanas. Además de aumentar la frecuencia y la intensidad de los desastres,10 el daño ambiental ocasiona pérdidas directas para las poblaciones pobres que dependen de los servicios ecosistémicos para su sustento.
Los mecanismos de protección social débiles o inexistentes y la falta de planes de seguro también aumentan el impacto de los desastres en la población urbana pobre. Las pérdidas que ocasionan los desastres exceden la capacidad de respuesta de los pobres y la frecuencia de los eventos extremos con el tiempo erosiona su resiliencia. El cambio climático progresivo actúa como un potente propulsor del ciclo de pobreza y riesgo, aumentando drásticamente el impacto de los desastres en los pobres y en las iniciativas de reducción de la pobreza.
En el caso de los desastres de gran escala, la ayuda internacional cubre solo el 10% de los costos de recuperación y reconstrucción, por lo cual los países en desarrollo se ven forzados a desviar considerables recursos que podrían servir para abordar las causas subyacentes del riesgo a través de iniciativas de desarrollo socioeconómico y reducción de la pobreza. En este contexto, los países en desarrollo de Asia, América Latina y África vienen formulando estrategias de GRD que buscan aumentar la resiliencia de las comunidades, estimular el crecimiento y proteger las inversiones sociales. Este documento describe la experiencia de América Latina en implementar la gestión del riesgo en combinación con la reducción de la pobreza.
REDUCCIÓN DEL RIESGO Y LA POBREZA: EXPERIENCIAS CLAVE DE AMÉRICA LATINA
A lo largo de la región, los actores de América Latina han implementado estrategias para reducir los factores subyacentes del riesgo y acabar con el ciclo de pobreza y riesgo. Algunas de las principales estrategias son: fortalecimiento de los medios de vida (manejo de recursos naturales, provisión de servicios básicos, desarrollo de infraestructura); buena gobernabilidad urbana (marco regulador, planificación del crecimiento); instrumentos financieros (créditos, seguros); gestión de ecosistemas (áreas protegidas, compensación por servicios ecosistémicos); y enfoques comunitarios de reducción del riesgo.
Este documento se centra en tres de las estrategias mejor documentadas: 1) El avance en la incorporación de la GRD en las estrategias de desarrollo urbano, especialmente en el tema del reasentamiento; 2) El enfoque en los sistemas de inversión pública; 3) Implementación de microseguros para la transferencia del riesgo y la protección social.
Esta sección presenta ejemplos de cada una de estas estrategias en América Latina.
1. Desarrollo urbano: Reasentamiento preventivo y mejoramiento de asentamientos humanos
Varias ciudades de América Latina vienen incorporando el enfoque GRD en las políticas y las estrategias de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Hay experiencias exitosas de reasentamiento preventivo y mejoramiento de asentamientos humanos que, además de contribuir a la gestión del riesgo, reducen la pobreza al crear empleo, brindar oportunidades de capacitación profesional y mejorar derechos territoriales.
Reasentamiento preventivo
Una de estas iniciativas ocurrió cuando en Argentina, el Ministerio de Vivienda implementó este tipo de iniciativa entre 1993 y 2004. Un total de 11.911 familias de 120 comunidades en zonas propensas a inundaciones fueron reubicadas a viviendas asequibles construidas con materiales locales y cuidadosamente adaptadas al contexto cultural local. El programa se diseñó con una metodología de «autoconstrucción asistida y ayuda mutua» que implicó un trabajo colectivo, descentralizado y participativo entre el gobierno central, los gobiernos provinciales y locales, los beneficiarios y los proveedores de materiales de construcción. La evaluación externa señaló que las condiciones de vida habían mejorado y que los ingresos de 41% de los beneficiarios habían aumentado, principalmente por las obras de albañilería.
En Colombia, el programa de reasentamiento «Nueva Esperanza» implementado en la ciudad de Bogotá brindó apoyo a las familias para el traslado a sus nuevas viviendas.
Algunas de estas medidas de apoyo fueron: fortalecimiento de las actividades productivas (ej. capacitación en construcción), educación ambiental para prevenir y mitigar el riesgo de desastres, mejor acceso a programas sociales para niños y ancianos, inscripción en escuelas, ampliación de la propiedad legal a nivel familiar (no solo a las cabezas de las familias, es decir, los hombres). La evaluación se realizará en 2015 pero el programa ya ha generado importantes lecciones sobre la planificación integral de reasentamientos que serán útiles para otros países.
El reasentamiento de 10.000 personas en San Cayetano, 45.000 en Medellín y 65.000 en Bogotá son otras experiencias destacables de reasentamiento preventivo en Colombia. Estos programas realizaron diagnósticos de riesgos que permitió identificar los principales peligros (deslizamientos, inundaciones) y se incorporaron en los planes de reducción de desastres, los procesos de ordenamiento territorial y los programas de subsidios de vivienda.
Un estudio de la Universidad Nacional de Colombia y el BID titulado «Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo en Bogotá, 1991-2005» describe y evalúa estas y otras experiencias analizando el impacto de los programas de reasentamiento en las poblaciones de zonas urbanas de alto riesgo y sugiere pautas para la formulación de una política y metodología de reasentamiento, cuyo objetivo es reducir la posibilidad de que la población reasentada caiga nuevamente en el ciclo de pobreza.
Mejoramiento de asentamientos humanos
En Brasil se han registrado experiencias exitosas de urbanización de las favelas (asentamientos urbanos informales) a través de proyectos financiados por el BID y el Gobierno de Brasil, que demuestran que las políticas de desarrollo urbano integral pueden responder a los desafíos de la pobreza urbana a través de estrategias socialmente inclusivas y multisectoriales. Además de reducir el riesgo de desastres, estos proyectos facilitaron soluciones de vivienda y saneamiento, construyeron infraestructura (asfaltado, desagüe), mejoraron viviendas, fortalecieron el capital social de las comunidades beneficiarias y crearon espacios para actividades deportivas y recreativas.
En 2012, la Municipalidad de Lima lanzó el programa «Barrio Mío», cuyo objetivo es mejorar la calidad de vida de los pobladores que viven en asentamientos ubicados en los cerros de la capital. Con un presupuesto de US$ 30 millones, el programa combina acciones de mitigación de riesgos y prevención de desastres (reforestación, reorganización urbana), construcción de obras civiles (escaleras, muros de defensa), infraestructura social (instalaciones deportivas, culturales y comunitarias) y capacitación a la población en respuesta a desastres.
Aún no se han documentado resultados, ya que la iniciativa se lanzó en 2012, pero los procesos de planificación, financiamiento y operatividad ofrecen lecciones interesantes para otros países.
2. Sistemas de financiamiento e inversión pública
A través del financiamiento y la incorporación de la GRD en los sistemas de inversión pública, los países logran minimizar futuras pérdidas económicas y reducir los costos de reconstrucción, compensando así el gasto inicial. Estas inversiones tienen beneficios indirectos en la salud, el desarrollo humano y la productividad, protegen las iniciativas de reducción de la pobreza y estimulan el desarrollo económico y social.2 Con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), los países de la región han dado los primeros pasos para modernizar los sistemas de inversión pública integrando la GRD y abordando así la reducción de riesgo y de la pobreza. Esta sección describe algunos ejemplos claves de la región.
Los gobiernos de Perú, Costa Rica y Guatemala fueron los pioneros en incorporar la GRD en los presupuestos nacionales a través de diversos métodos, por ejemplo: análisis costo-beneficio del riesgo en los sistemas de inversión pública para determinar si el gasto adicional que representa incorporar medidas de reducción de riesgo está justificado por el nivel de riesgo; creación de plataformas de información sobre peligros y riesgos para apoyar a la toma de decisiones; mejor transparencia y monitoreo.
Los gobiernos de México, Nicaragua y El Salvador emplean el Índice de Déficit por Desastre (IDD) del BID, que facilita una manera simple de medir la exposición fiscal y el potencial déficit de un país en caso de desastre. El índice también permite medir las implicancias presupuestarias de dicho evento subrayando la importancia de incluir este tipo de información en los procesos financieros y presupuestarios.
Estas iniciativas son nuevas por lo cual es demasiado pronto para determinar su impacto a largo plazo en las iniciativas de gestión del riesgo y reducción de la pobreza. Sin embargo, una primera evaluación permite identificar algunos factores de éxito, por ejemplo: incorporación del diagnóstico del riesgo, coordinación de diferentes actores en todos los niveles de gobierno, creación de alianzas estratégicas con instituciones académicas y de capacitación, programas de capacitación, desarrollo de una visión de inversión a largo plazo, alineación de decisiones de inversión con los planes de desarrollo.
Además de incorporar la GRD en los sistemas de financiamiento, varios países de América Latina han asignado recursos adicionales para reducir y corregir el riesgo, por ejemplo, el programa Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres en Perú, el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (Fopreden) en México y el Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia (que antes se llamaba Fondo Nacional de Calamidades).
Estos fondos son complementarios a los presupuestos nacionales de emergencia y contingencia, y se centran en reducir el riesgo antes de que ocurra la emergencia. Los fondos se destinan a mitigar los peligros, reforzar la infraestructura vulnerable (escuelas, hospitales, saneamiento, redes de agua y electricidad), implementar sistemas de alerta temprana, rehabilitar los ecosistemas, etc.
México: El caso de Fonden
Por su ubicación, México está expuesto a sismos ya que debajo de su territorio hay cinco placas tectónicas.
Asimismo, cada año experimenta una larga temporada de huracanes que va de junio a noviembre. El gobierno viene implementando innovadores instrumentos financieros para evitar un colapso económico en caso de un desastre de gran escala.
Fue precisamente un desastre (el terremoto de 1985) lo que llevó al gobierno a adoptar el enfoque GRD ya que poco después de ese terremoto se creó el Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc). En 1996, el gobierno creó un fondo de apoyo a la recuperación y reconstrucción posdesastre (Fonden) que a través de diversos instrumentos como fondos de reserva y soluciones para la transferencia del riesgo (conocidos como «cat bonds» o bonos de catástrofe) ayuda a los estados y las instituciones del país a responder a los desastres.
Los fondos de reserva de Fonden sirven para cubrir las necesidades básicas de las poblaciones más vulnerables en situaciones de emergencia, que incluye la reconstrucción de viviendas y de infraestructura social y productiva no asegurada. Fonden también apoya a agricultores de pequeña escala afectados por desastres naturales mediante pagos directos para compensar las pérdidas o programas de empleo temporal para el mejoramiento de infraestructura pública y la restauración del suelo y los recursos forestales.
Fonden también financia iniciativas de prevención como diagnósticos del riesgo y estudios de impacto económico con relación a infraestructura vital como carreteras, hospitales, viviendas vulnerables, además de simulación computarizada de riesgos.
3. Planes de seguro contra desastres
Los instrumentos financieros para el manejo del riesgo de desastres han existido desde hace décadas pero beneficiaban principalmente a las familias de medianos y altos ingresos, las grandes compañías y los gobiernos acaudalados. Las familias pobres, sobre todo familias cuyos miembros trabajan en el sector informal y tienen ingresos irregulares, no tienen acceso a estos instrumentos, y si están disponibles, la mayoría de ellas no puede solventarlos.
Sin acceso a seguros contra desastres, los pobres corren el riesgo de perder no solo sus ahorros sino también los activos que han forjado durante generaciones. Los gobiernos de los países en desarrollo enfrentan una enorme incertidumbre presupuestaria debido a lo impredecible de la ayuda internacional y el alto costo de la recuperación pos desastre, por lo cual se ven forzados a desviar grandes sumas de los programas de desarrollo y reducción de la pobreza.
En América Latina, los planes de seguro contra desastres implementados a nivel de país y de hogares constituyen un buen método para fortalecer la resiliencia, acelerar los procesos de recuperación y apoyar los objetivos globales de desarrollo social y económico de largo plazo.
A nivel país, una experiencia destacable por la amplitud de su cobertura es el Seguro contra Catástrofes del Caribe, un servicio multinacional de seguros contra catástrofes creado y administrado por 16 gobiernos, que brinda cobertura a los países contra los impactos de eventos catastróficos como huracanes y terremotos, y les permite obtener liquidez rápidamente en función de ciertos parámetros. Las negociaciones iniciales permitieron obtener el apoyo del Banco Mundial, el Banco de Desarrollo del Caribe y los gobiernos de Canadá, Francia y Reino Unido. Con este fondo común de riesgos, los gobiernos del Caribe ahorrarán 40% en pagos de primas individuales.
Otros países también están adoptando esquemas de seguros diseñados para activarse en caso de emergencias causadas por catástrofes naturales. Colombia, El Salvador, Guatemala y recientemente Costa Rica han utilizado estos fondos, llamados CAT-DDO, para responder a varios desastres naturales, como el terremoto de 2009 en Costa Rica y las inundaciones en El Salvador en 2011.33
En 2006, México fue el primer país en emitir el bono MultiCat (bono de catástrofe de riesgo múltiple) a través de un programa financiado por el Banco Mundial. El bono MultiCat es una herramienta financiera flexible que brinda cobertura contra terremotos y huracanes en ciertas áreas geográficas del país durante la vigencia del bono (tres años). Los inversionistas recuperan el dinero con intereses.
Si ocurre un desastre de gran escala, el dinero se desembolsa inmediatamente al Gobierno de México. El bono contribuye a reducir la pobreza ya que cubre los fondos necesarios para actividades de recuperación luego de un desastre, minimizando la necesidad de desviar recursos de los programas sociales y otros esfuerzos de reducción de pobreza.
A nivel de hogares, también hay avances en la cobertura contra desastres para las familias. Un ejemplo es Agroasemex, una compañía de propiedad del Gobierno Federal de México especializada en seguros para la agricultura y la ganadería, que ofrece seguros contra catástrofes a los productores de pequeña escala.
El objetivo del plan es evitar la desviación de fondos en caso de eventos climáticos catastróficos. El monto, las primas y la compensación se calculan por región y la compensación se paga en función del nivel crítico de lluvias (llamado «desencadenante») por cultivo para cada fase del ciclo de siembra.
En Manizales (Colombia), el programa «Predio Seguro» es un innovador esquema de subsidios cruzados que cuenta con el apoyo del gobierno local, gracias al cual las familias tienen acceso a cobertura contra catástrofes. El esquema consiste en la emisión de una póliza colectiva de seguros para proteger a los estratos más pobres de la población. El municipio local maneja los pagos y los reclamos de daños para cada predio; las tasas se calculan en función de los registros oficiales.
Después del terremoto de Haití de 2010 se estableció la plataforma Microinsurance Catastrophe Risk Organization (MiCRO) que otorga paquetes de microseguros a las poblaciones más pobres y vulnerables del país. Fonkoze, uno de los esquemas de la compañía, financiado por donantes como UKAid, Cosude, y el sector privado, apoya a los pequeños empresarios a recapitalizar sus negocios después de un evento climático extremo a través de préstamos y pagos en efectivo.
Perú ha sentado un precedente al establecer el primer esquema de seguros indexados para eventos relacionados con El Niño, un fenómeno que afecta a la costa norte del país con intensas lluvias. Este seguro preventivo se activa cuando las boyas meteorológicas de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA) de los Estados Unidos registran una temperatura marítima de 24°C o más entre noviembre y diciembre, lo cual indica que habrá intensas lluvias en marzo y abril. Frente a esta situación, en enero y febrero se paga a los titulares de las pólizas para que puedan invertir el dinero en acciones preventivas.
En Bolivia, la Fundación Profin ha diseñado un seguro indexado que se está aplicando de manera experimental en cuatro provincias del altiplano norte y central. El Fondo de Transferencia del Riesgo combina incentivos para la reducción proactiva del riesgo con un índice flexible que se calcula en función de la pérdida individual. El índice se basa en los niveles de producción de los terrenos agrícolas caracterizados según su temperatura, humedad, precipitaciones y tipo de suelo. La productividad de estos terrenos es un indicador que determina si los eventos meteorológicos afectaron los niveles de producción (en cuyo caso, se procede a hacer el pago), o si fue por otros factores que deberían ser controlados por el agricultor.
PRINCIPALES LOGROS
¿Cuáles son los principales logros de la región?
Los gobiernos locales y urbanos integraron la reducción de desastres en las estrategias de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, garantizando el acceso de las poblaciones urbanas pobres a viviendas asequibles en zonas de bajo riesgo con una tenencia segura de la tierra, infraestructura adecuada y servicios básicos. Los programas de capacitación profesional ayudaron a las familias a generar más ingresos y reducir su vulnerabilidad a futuros desastres.- Los niveles más altos de autoridad política asumieron la responsabilidad de la reducción de desastres, para lo cual incorporaron la GRD en los planes de desarrollo y los sistemas de inversión pública. Esto es evidente por el considerable incremento en los presupuestos nacionales asignados a la gestión del riesgo, que se capitaliza a través de paquetes financieros que estimulan la economía con inversiones en infraestructura y medidas que abordan las causas subyacentes del riesgo y apoyan la reducción de la pobreza.
- Hubo un importante avance en la integración de la GRD en los sistemas de inversión pública a través de la simulación computarizada del riesgo, diagnóstico del riesgo y análisis costo-beneficio. Estos sistemas garantizan que el gasto público contribuya a prevenir y mitigar futuros riesgos, y que el gasto directo en GRD contribuya a los objetivos de desarrollo de largo plazo.
- También hubo un significativo avance en el desarrollo de mercados de pólizas de seguros, gracias a lo cual los gobiernos y un gran número de familias en riesgo pueden acceder a mecanismos adecuados de protección social y transferencia de riesgo.
DESAFÍOS ACTUALES PARA AMÉRICA LATINA
Si bien se ha avanzado en la institucionalización de la gestión del riesgo a través de políticas nacionales y marcos legales, aún hay brechas significativas en la incorporación de la GRD en los esfuerzos de reducción de la pobreza y los planes de desarrollo socioeconómico a largo plazo, lo cual se debe a la falta de desarrollo per se, es decir, es imposible incorporar la GRD en procesos de desarrollo que no existen.
Por otro lado, en algunos países la vinculación de los marcos políticos e institucionales de reducción de desastres y adaptación al cambio climático con los programas de reducción de la pobreza se ha dado solo en el papel y no en la práctica. Asimismo, la integración de la GRD en los instrumentos políticos (ej. Documentos Estratégicos de Reducción de Pobreza - Derp) se limita en muchos casos a la preparación y respuesta ante desastres. El potencial de instrumentos como el Derp para abordar las causas subyacentes del riesgo no se ha explotado al máximo.
La percepción de que el gobierno y la comunidad internacional tienen la responsabilidad de cubrir las pérdidas causadas por los desastres es un gran obstáculo para una aplicación más amplia de los mecanismos de transferencia de riesgo.
Si bien los esquemas de seguros contra desastres están ganando terreno, se ven limitados por la falta de datos confiables sobre las condiciones meteorológicas locales y regionales. En varios países se han desarrollado nuevos métodos de indexación para ampliar la cobertura.
No obstante, se debe mejorar la integración funcional y colaboración entre las instituciones técnicas y científicas especializadas en meteorología, geología, geofísica, oceanografía y gestión ambiental a fin de monitorear múltiples riesgos.
FACTORES CONTEXTUALES QUE FACILITAN LA RESPUESTA EXITOSA DE AMÉRICA LATINA
Los desastres de gran escala que ocurrieron repetidas veces en la región impulsaron la creación de sistemas nacionales de defensa civil y los ya existentes se transformaron en sistemas nacionales de gestión de riesgos. Algunos ejemplos son el llamado que se hizo al gobierno en Chile para mejorar las estrategias de planificación territorial luego del terremoto de 2009; el fortalecimiento del Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (Cepredenac) después del huracán Mitch; y la tragedia de Armero en Colombia, que dio lugar a una nueva fase de institucionalización de la GRD en el país.
Las herramientas y metodologías específicas para América Latina, como los indicadores de riesgo desarrollados por el BID y las evaluaciones de impacto económico y social realizadas por Cepal, sirvieron de apoyo a los países de América Latina para mejorar la evaluación y cuantificación de los riesgos que enfrenta la población. Asimismo, estas herramientas se utilizaron para diseñar intervenciones que permitan limitar las pérdidas financieras y económicas causadas por sismos, inundaciones y otros fenómenos naturales, evitando la desviación de fondos de las iniciativas de reducción de la pobreza.
La incorporación de criterios de reducción del riesgo en los sistemas de inversión pública fue posible gracias a la intervención de algunas entidades que buscan mejorar la eficiencia y eficacia de la gestión del riesgo en los gobiernos. Un ejemplo es el Modelo de Evaluación del Riesgo de Desastres y de Financiamiento del Riesgo desarrollado por el G20, la Ocde y el Banco Mundial, y promovido en los países en desarrollo.
También, uno de los factores claves del éxito en América Latina fue la incorporación de los criterios de GRD en procesos de inversión pública, que a su vez está siendo promovido gracias a los esfuerzos de la región en mejorar la efectividad y eficacia de la gestión estatal, sobre todo a partir del nuevo paradigma de gestión pública promovido por la Ocde y el Banco Mundial. En Perú, la metodología del presupuesto por resultados incluye productos medibles de GRD.
LECCIONES APRENDIDAS
- Es posible abordar las causas subyacentes del riesgo que generan pobreza utilizando las herramientas y estrategias existentes en América Latina, Asia y África. Esto quiere decir que es posible reducir el riesgo sin tener que esperar un mayor nivel de desarrollo económico. Se puede hacer mucho desde ya, incluso en los países más pobres.
- Las investigaciones realizadas en América Latina señalan que si se reduce el impacto económico de las catástrofes se protegen los recursos financieros nacionales, promoviendo crecimiento, estabilidad fiscal y la provisión de servicios públicos, a la vez que aumenta la disponibilidad de fondos para la inversión en desarrollo.
- Los programas de reasentamiento preventivo desarrollan la resiliencia y mejoran la calidad de vida de las poblaciones urbanas pobres. Las experiencias de América Latina señalan factores de éxito, por ejemplo: integración de la GRD en los procesos de ordenamiento territorial, sólidos procesos de decisión, elaboración de normas adecuadas y opciones de vivienda asequible.
- La experiencia de América Latina indica que el avance en el cálculo sistemático de las pérdidas y la visibilidad del impacto de los desastres hacen posible que los ciudadanos puedan exigir mayor rendición de cuentas por las pérdidas recurrentes y que los funcionarios públicos asuman la responsabilidad, lo cual crea incentivos políticos y económicos para generar mayor voluntad política para las acciones de GRD. La voluntad política es fundamental, más que factores técnicos o administrativos, para una sólida gestión del riesgo que incorpore la reducción de la pobreza.
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Fuente: Soluciones Prácticas
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De presentarse otro desastre, Piura sufriría aún más.
De presentarse otro desastre en la región Piura, el 50% del territorio está en una situación de riesgo alto, según indicó el representante regional de la Ong Soluciones Prácticas, Alcides Vilela Chávez.
Dijo que muchas familias, sobre todo en los asentamientos humanos deben ser reubicadas debido a las zonas donde se encuentran, ya que han sido consideradas en situaciones vulnerables.
“Se debe hacer un estudio para ver la cantidad de familias en situaciones vulnerables y ver dónde las ubicamos, creo que territorios hay, lo que pasa que es decisión política de rediseñar nuestra ciudad de Piura, sino rediseñamos va a ser difícil tener una ciudad mejor y estructurada”, dijo a Noticias Piura 3.0.
Señaló que el plan de reconstrucción debe ser en conjunto con la comunidad y la sociedad que sufrió por el fenómeno El Niño y el desborde del río Piura, pues indica que en este plan de obras no ha sido considerada la población.
Vilela Chávez sostuvo que hasta la fecha no se supera esta situación de emergencia, ya que aún se tiene gente viviendo en los albergues, “no es posible que después de un año todavía exista gente viviendo aquí (albergues) y no solo en Piura sino en Chiclayo y Trujillo”, precisó.
Finalmente, anunció que la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, la plataforma ciudadana Inundación Nunca Más y otras organizaciones realizarán una serie de actividades al cumplir un año del desastre en la región, pues indica que la finalidad es de reflexionar e invitar a la ciudadanía a ser agentes de cambio por una construcción de Piura sin corrupción.
Fuente: Noticias Piura 3.0. Por Leydi Timaná
El día jueves 28 de setiembre se realizará el foro “Por una cultura de gestión de riesgos en Lima Este”, donde se discutirán y analizarán las principales acciones que están desarrollando los distritos de Lima Este para promover actividades que fomenten la prevención contra desastres, como los terremotos y huaycos.
Es importante resaltar que durante la semana pasada, se produjeron una serie de terremotos y sismos de gran intensidad en diversas partes del mundo, siendo México el país que más sufrió debido a que un terremoto de 7.1 grados produjo alrededor de 326 muertos, cientos de viviendas destruidas y edificios colapsados. En el país, la ciudad capital, según estudios científicos, espera la ocurrencia de un terremoto de grado 8.5 debido al silencio sísmico de más de 40 años.
Ante esta situación, el foro busca concientizar a la comunidad sobre la importancia de desarrollar actividades preventivas que ayuden a reducir la vulnerabilidad en la que se encuentra la zona este de la capital, sobre todo los distritos de San Juan de Lurigancho, El Agustino, Santa Anita, Ate, Chaclacayo y Lurigancho-Chosica; principalmente a causa de las construcciones informales, la autoconstrucción sin supervisión técnica, invasiones en zonas de alto riego como los causes de río, pendientes de cerros, arenales, etc.
En el evento participaran autoridades del INDECI, CENEPRED, gerentes de Gestión de Riesgo y Defensa Civil de las municipalidades de los distrito de Lima Este, dirigentes distritales quienes presentarán experiencias locales de prevención; además de distintas instituciones especializadas en temas de gestión de riesgos, prevención de desastres y desarrollo local como SEA, Soluciones Prácticas, PREDES, GROTT Perú, DESCO, CENCA, TAT, etc.
El evento se realizará en el auditorio de la Parroquia “Virgen de Nazaret” (Jr. Renán Olivera 249, Urb. La Corporación, El Agustino) a partir de las 9:00am; y es organizado por la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.
Los huaicos se producen producto de las fuertes lluvias que luego descienden por las quebradas secas. Los huaicos sobre flujos con grandes volúmenes de agua y material de diversos tamaños. En Bolivia se les llama mazamorra y deslave en Colombia, Venezuela y Ecuador.
Este fenómeno se presenta de forma rápida, y con fuertes ruidos, se desencadena con las precipitaciones y determinan o influyen significativamente en las inundaciones en la medida en que los flujos desembocan en los ríos.
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Hay diferentes maneras para evitar o controlar los movimientos superficiales de masas. Así es posible emplear diferentes métodos para estabilizar los taludes de las laderas e impedir los deslizamientos o reducir los flujos causados por los huaycos o llocllas; también se pueden reducir los efectos potenciales de las avalanchas mediante el control de los niveles de agua de las lagunas colgantes.
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A continuación compartirmos algunas definiciones sobre los diferentes tipos de lluvias:
La lluvia es una precipitación de agua en forma de gotas que caen con velocidad y de modo continuo. Según el tamaño de las gotas se clasifica en llovizna y lluvia.
Lluvia de trasvase quiere decir lluvias producidas por la humedad que ingresa del lado oriental, transportada por los vientos, hacia la zona costera, quiere decir que el fenómeno es originado por las nubes cargadas de humedad que han sido empujadas por los vientos desde la zona de la sierra hacia la costa.
Las inundaciones son fenómenos naturales que pueden ocurrir debido a las lluvias intensas, las penetraciones del mar, los desbordes de los ríos y lagos o la destrucción de grandes represas cuyas aguas cubren temporalmente los terrenos bajos adyacentes. Pero, generalmente, son causadas por lluvias constantes e intensas que rebasan la capacidad de absorción del suelo, así como la capacidad de los ríos y corrientes de agua que la contienen en un cauce.
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¿Qué hacer y cómo protegerse en caso de lluvias?
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Puedes revisar la Infografía sobre Sistemas de Alerta Temparana para huaicos:
Fuente: La Memoria es también porvenir
La planificación urbana es una herramienta importante para que los mandatarios locales en la ciudad puedan alcanzar un desarrollo sostenible. Ayuda a formular objetivos a medio y largo plazo de forma que concilien una visión colectiva con la organización racional de los recursos para lograrla.
Sin embargo, a menudo los líderes locales ven la planificación urbana como la simple elaboración de dibujos e imágenes de la ciudad en el futuro, sin discernir cómo este proceso y las decisiones que se han de tomar pueden llegar a ser la columna vertebral de la transformación urbana.
La planificación urbana no trata de producir imágenes; es un marco que ayuda a los líderes a transformar una visión en realidad, mediante la utilización del espacio como un recurso esencial para el desarrollo y mediante la participación de las partes interesadas durante todo el proceso.
5 OBSTÁCULOS EN EL MEJORAMIENTO DE LA PLANIFICACIÓN URBANA
1. Hacer la planificación más sencilla
El sistema de planificación puede ser complejo, largo y costoso, y puede presentar duplicidades y lagunas. El esfuerzo por crear planes integrales puede llevar décadas, por lo que los planes podrían quedar obsoletos antes de ser ejecutados. Por otro lado, los planes que subestiman limitaciones institucionales, técnicas y financieras pueden eventualmente tener que ser abandonados. La adopción de un enfoque basado en la demanda para elaborar marcos pragmáticos y modulares puede conducir a una implementación de gran impacto.
2. Hacer que la planificación sea estratégica
Responder a necesidades reales de forma que se ofrezca una perspectiva a largo plazo pero al mismo tiempo concreta y realizable por etapas ayudará a garantizar que los planes puedan ser implementados. Los planes que carecen de visión y que no ofrecen respuesta a los problemas reales son fácilmente dejados de lado y olvidados cuando cambian las agendas políticas. Elegir cuáles son los temas fundamentales a abordar y los bienes a desarrollar de forma que se apoye el avance de la ciudad, en medio de limitaciones y retos, no es tarea fácil y requiere entendimiento y capacidad de formular las preguntas adecuadas.
3. Identificar las responsabilidades y establecer indicadores de desempeño
No puede haber rendición de cuentas sin roles y objetivos concretos y sin los recursos necesarios para realizarlos. No establecer estos puntos desde el principio crea confusión y un ambiente de falta de rendición de cuentas que hace los objetivos inalcanzables.
4. Construir equipos multidisciplinarios
Los proyectos transformadores requieren de un pensamiento holístico para superar cuellos de botella derivados de la gobernanza y de la fragmentación de operaciones. Las ciudades que promueven una política de integración y trabajo en equipo aseguran que los marcos de desarrollo urbano y las políticas sectoriales se apoyen mutuamente y que los implementadores así lo entiendan. La designación de un grupo específico con responsabilidades de pensamiento estratégico y coordinación, y la institucionalización de la cooperación interdepartamental, así como la alineación con el trabajo del día a día, pueden requerir cambios del sistema y de comportamiento, pero harán el planeamiento más eficiente.
5. Permite manejar la dimensión jurídica desde el comienzo
Un plan aprobado por un concejo municipal es un documento vinculante. Determinar si el gobierno local tiene la capacidad de implementar un plan o si va a depender de acuerdos con otros niveles de gobierno o socios privados es parte de la base jurídica que debe plantearse desde el comienzo de la elaboración del plan.
6. Permite calcular los costos de capital y de funcionamiento en los ingresos municipales
Una imagen clara de los costos del ciclo de vida de los componentes de un plan debe ser parte fundamental de su elaboración. Sin embargo, los costos a largo plazo asociados con la implementación a menudo se pasan por alto, especialmente los costos de operación y mantenimiento (O & M, por sus siglas en inglés) que, en algunas ciudades pueden suponer pesadas cargas financieras. Las decisiones de planeamiento y su implementación así mismo repercutirán en la base de ingresos, por lo que deberán adoptarse buenas prácticas de gestión que permitan recuperar los recursos.
7. Permite obtener apoyo temprano para aumentar la probabilidad de un impacto positivo
Las ciudades que involucran a las partes interesadas en la planeación se benefician de una priorización que refleja necesidades reales, y, por tanto, aumenta el impacto de la inversión. Si las partes interesadas se comprometen desde un principio es menos probable que las propuestas sean rechazadas más adelante. Un amplio apoyo permite alinear la agenda local con la de otros niveles de gobierno, y además crea un marco para involucrar al sector privado.
8. Permite la implementación de la fase en términos de espacio y de recursos
El dinero de los contribuyentes debe gestionarse cuidadosamente y ser utilizado de manera inteligente. El mismo principio debería aplicarse en la implementación de un plan. La viabilidad financiera de un plan dependerá de cómo sus componentes se realicen por etapas y de identificar cuáles de ellos son aptos para ser financiados por una fuente externa. La evaluación de los resultados y la realización de los ajustes necesarios en las políticas permitirán que el alcance del plan sea ampliado y escalado de forma efectiva.
5 OBSTÁCULOS EN EL MEJORAMIENTO DE LA PLANIFICACIÓN URBANA
1. La incapacidad para identificar los temas centrales
Una visión miope se traduce en un plan deficiente, y una planificación sin valores resulta inútil. Además, los planes podrían no prever aquellas medidas necesarias para que sean ejecutados. Una visión colectiva respaldada por los líderes locales es la base fundamental de un planeamiento de impacto; las experiencias de éxito demuestran claramente que la visión debe encaminar el plan para que se obtengan beneficios reales para la ciudad.
2. Enfoques y herramientas de planificación inadecuados u obsoletos
Planes concebidos exclusivamente por expertos técnicos, de forma aislada; planes que utilizan enfoques importados que no están adaptados a las condiciones locales; y planes basados en evaluaciones mecánicas y desarticuladas pueden resultar irrelevantes en un contexto específico. El planeamiento modernista ha llegado a ser generalmente ineficaz en muchos contextos, lo que señala que los líderes deben tener en cuenta la pertinencia de los planes y su aplicación práctica. Las experiencias de éxito muestran que las ciudades del mundo en desarrollo pueden generar enfoques innovadores.
3. Débil capacidad para desarrollar e implementar planes
A menudo, las ciudades tienen recursos humanos insuficientes para desarrollar planes y ponerlos en práctica. El desarrollo de estas capacidades dentro de los departamentos de planeamiento locales, mediante el uso de otras agencias e implicando a grupos comunitarios y de interés, es una estrategia clave para abordar esta deficiencia y producir mejores planes.
4. Marcos jurídicos que no proporcionan suficiente soporte para los planes
Un marco jurídico sólido es indispensable para la ejecución de los planes, ya que crea las condiciones para que todos los actores trabajen con certidumbre. Muchas ciudades que han tenido grandes éxitos en la planificación también cuentan con una legislación avanzada que garantiza que los planes sean documentos jurídicamente vinculantes e incluye sanciones por falta de cumplimiento por parte de residentes y desarrolladores.
5. Planes que no tienen tiempo suficiente Incapacidad de identificar los problemas clave
Implementar planes requiere capacidad de supervisión, instituciones creíbles y bajos niveles de corrupción e impunidad. La falta de continuidad debido a ciclos políticos cambiantes, y el escaso compromiso de aquellos líderes que no logran evaluar las consecuencias negativas a largo plazo de hacer caso omiso a los planes de desarrollo, son grandes obstáculos para lograr el éxito. Los mecanismos que garanticen la implementación de planes adaptados al contexto local deben construirse desde el comienzo.
La planificación saca el mejor provecho de los presupuestos municipales informando la inversión en infraestructuras y servicios, y equilibra las demandas de crecimiento con la necesidad de proteger el medio ambiente. También distribuye el desarrollo económico dentro de un área determinada para alcanzar objetivos sociales, y permite la creación de un marco de asociación entre los gobiernos locales, el sector privado y el público en general.
FUENTE: ONU Hábitat
