Gestión del riesgo de desastres en ciudades de América Latina

Gestión del riesgo de desastres en ciudades de América Latina

La vulnerabilidad a los desastres está aumentando en las ciudades de América Latina debido a la compleja interacción entre la dinámica urbana, los procesos sociales y diversos peligros naturales. ¿Qué se está haciendo en gestión del riesgo de desastres en ciudades de América Latina?

En América Latina, la región más urbanizada del mundo, persisten serios problemas de pobreza y desigualdad; 111 millones de personas viven en asentamientos informales altamente vulnerables a desastres. El 80% del impacto de los desastres se siente en las ciudades y afecta sobre todo a las poblaciones más pobres.

Esta nota describe la compleja interacción entre los procesos de urbanización y los peligros naturales que generan e intensifican los riesgos de desastres en América Latina. Asimismo, describe la evolución de la gestión del riesgo en la región con ejemplos de los principales logros en el desarrollo de ciudades más resilientes. La guía analiza los factores contextuales que han facilitado estos logros e identifica las principales lecciones para otras regiones. Al final se incluye una lista de instituciones y publicaciones para mayor referencia.

 

Panorama del proceso de urbanización en América Latina

En América Latina viven alrededor de 600 millones de personas; casi el 80% de esta población habita en las ciudades, por lo cual es la región más urbanizada del mundo. Las principales megaciudades son Ciudad de México, São Paulo, Buenos Aires y Río de Janeiro, que albergan a más de 10 millones de personas. Lima, Bogotá, Santiago de Chile y Belo Horizonte tienen una población de entre 5 y 10 millones de personas.

Los procesos de urbanización comenzaron repentinamente entre las décadas de 1950 y 1990 causando degradación ambiental y aumentando la desigualdad social. Si bien los países de la región han avanzado considerablemente en la reducción de la pobreza durante los últimos diez años, los asentamientos informales albergan a 111 millones de personas en zonas urbanas, lo cual es una evidencia concreta de la desigualdad persistente en la región.

Esta desigualdad también es evidente por la enorme disparidad en cuanto a ingresos, desempleo y trabajo informal, exacerbada por factores como la brecha educativa, la debilidad de los sistemas de seguridad social y el aumento de familias numerosas en la población pobre. Vivir en un barrio marginal reduce las oportunidades de un individuo de acceder a trabajo, educación y servicios básicos, aumenta la exposición a la violencia y la vulnerabilidad a los desastres.

El desafío es mejorar las condiciones de vida de la población urbana pobre cultivando la voluntad política necesaria para mejorar los servicios sociales y la infraestructura, por ejemplo, instalaciones de salud, educación, cultura, bienestar y recreo. Para lograr estos objetivos, las políticas territoriales deben promover estrategias que rectifiquen los patrones de crecimiento urbano existentes, eviten la expansión dispersa y reduzcan la densidad poblacional, utilizando mejor el espacio disponible para evitar generar mayor segmentación física y social.

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Asimismo, las ciudades enfrentan otro enorme desafío: el proceso de «urbanización» de los desastres, es decir, la compleja interrelación entre peligros naturales, procesos sociales y de urbanización, además de otras condiciones de vulnerabilidad, que explican el carácter y el impacto de los desastres en la región. Sin embargo, esta dimensión del riesgo no es exclusiva de América Latina. Según algunos informes de África, 166 desastres urbanos de gran escala afectaron a 3,3 millones de personas entre 1997 y 2008.

Se estima que en 2050 la población urbana de África será el 60% del total de la población, aunque algunos países africanos alcanzarán este porcentaje en 2030.Sin medidas adecuadas de prevención y mitigación, la población urbana enfrentará desastres con mayor frecuencia e intensidad.

En cuanto a Asia, 44,7 millones de personas viven en zonas expuestas a inundaciones. Con siete de las diez ciudades más populosas del mundo y una población urbana que se duplicará de 1,36 mil millones a 2,64 mil millones en 2030, una tarea urgente para Asia es adoptar estrategias integrales de gestión del riesgo de desastres.
Introducción a la guía: metodología y medición del impacto

La investigación realizada para esta guía consistió en una revisión de los estudios técnicos realizados por organismos de Naciones Unidas y organizaciones multilaterales como el Banco Mundial, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los informes de estas instituciones, redactados por especialistas internos y externos, son confiables, de alta calidad y facilitan una investigación aplicada y comparativa de los países de América Latina. Asimismo, el autor consultó las publicaciones de La Red (Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina), utilizando fuentes actuales y disponibles en línea para una fácil referencia.

 

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Medir el impacto de las intervenciones de Gestión de Riesgo de Desastres (GRD) es complicado debido a la falta de un escenario contrafáctico y la necesidad de esperar a que ocurra un gran desastre para evaluar el funcionamiento de las estrategias de GRD. La medición de los resultados generalmente se centra en los indicadores del proceso, es decir, la implementación de ciertos aspectos que se consideran buenas prácticas de GRD.

A nivel internacional varias iniciativas tratan de medir y comparar el impacto de la GRD. Una de ellas es el Marco de Acción Hyogo, que monitorea el avance de los países en el logro de los acuerdos establecidos. En 2007, un estudio de ECHO trató de medir la capacidad de los países para manejar el riesgo.

La iniciativa «Visión de Primera Línea» promovida por la sociedad civil a través de la Red Global de Organizaciones de la Sociedad Civil para la Reducción de Desastres evalúa la GRD en 57 países de todo el mundo a nivel local. Ambos estudios incluyen a países de América Latina e informan sobre los avances de cada país.

El Instituto de Estudios Ambientales (Idea) de la Universidad Nacional de Colombia desarrolló los Indicadores para la Gestión del Riesgo de Desastres, una metodología de evaluación específica para América Latina promovida por el BID de 2005 a 2010.

Este sistema, que se diseñó para ser fácilmente entendido por los formuladores de políticas y actualizado periódicamente, «describe niveles comparativos de riesgo en los países y permite identificar los principales factores que contribuyen a la configuración del riesgo en cada país». Algunos países también cuentan con datos de monitoreo a nivel subnacional, incluso para las principales zonas urbanas. Los indicadores miden el nivel de riesgo y vulnerabilidad, así como las iniciativas de los países para abordar el riesgo. Este sistema representa un diagnóstico de políticas públicas en cuatro áreas:

  • Identificación del riesgo
  • Reducción del riesgo
  • Gestión de desastres
  • Gobernabilidad y protección financiera

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En cada una de estas áreas de políticas públicas se utilizan seis indicadores para evaluar el nivel de gestión de desastres en cada país. El indicador global es el promedio de estos cuatro valores y clasifica el avance de cada país en una de las siguientes categorías: inexistente, debajo del promedio, promedio, sobre el promedio y óptimo. Esta metodología ha permitido una evaluación comparativa, sistemática y cuantitativa de los países de América Latina en diferentes periodos entre 1980 y 2008.

La metodología indica que, en general, los países fortalecieron la gestión del riesgo durante ese periodo y lograron avanzar de la categoría «inexistente» hacia un valor que se ubica entre «debajo del promedio» y «promedio». El mayor avance se dio en las políticas públicas relacionadas con la identificación de riesgos y la gestión de desastres, mientras que las áreas que deben fortalecerse son reducción de riesgos, protección financiera y organización institucional.

Entendiendo el riesgo urbano en América Latina

Los desastres ocasionados por fenómenos naturales han afectado a cerca de 160 millones de personas en América Latina y el Caribe durante las últimas tres décadas. Entre 1970 y 2009, cerca de 130.000 personas perdieron la vida a raíz de los desastres en la región. Los daños económicos ascendieron a US$ 356 mil millones, de los cuales más del 60% se debió a eventos relacionados con el clima, debido en parte al cambio climático. Asimismo, más del 80% de las pérdidas ocasionadas por los desastres ocurrieron en zonas urbanas. En América Latina, dos factores determinan el riesgo: los peligros naturales y una débil gestión urbana.

Riesgo de peligros naturales

Las ciudades de la región enfrentan riesgos altos y muy altos, como se observa en el gráfico 2. El carácter del riesgo lo determina en parte la exposición a diversos peligros naturales, muchos de los cuales se están intensificando debido al cambio climático global. Los peligros naturales más comunes son los siguientes:

Periodos anormales de lluvia o sequía asociados a los fenómenos El Niño y La Niña. El patrón de precipitaciones ha cambiado en la región; en algunas zonas ha aumentado (sur de Brasil, Paraguay, Uruguay, noreste de Argentina y noroeste de Perú) y en otras ha disminuido (sur de Chile, suroeste de Argentina y sur de Perú). Por consiguiente, se ha incrementado el riesgo de inundaciones y sequías, que pueden agravar los problemas existentes en el norte de México, noreste de Brasil y otras zonas.

Las tormentas tropicales y los huracanes son más frecuentes e intensos que antes, lo cual indica que hay peligros naturales donde antes no había.

El aumento de la temperatura global afecta los glaciares. La desaparición de los glaciares de la Cordillera de los Andes, que según las estimaciones ocurrirá en los próximos diez o veinte años, afectará la disponibilidad de agua con severas consecuencias para los habitantes de ciudades como Arequipa (Perú), La Paz (Bolivia) y Quito (Ecuador), que dependen del derretimiento de la nieve y el agua de los valles para abastecerse de agua.

También hay riesgo de aumento del nivel del mar, salinización del agua del subsuelo e inundaciones en zonas costeras. Cabe indicar que 60 de las 77 ciudades con mayor densidad poblacional de la región se encuentran en zonas costeras. Cartagena (Colombia), Guayaquil (Ecuador) y La Habana (Cuba) son particularmente vulnerables a estos impactos.

Las placas tectónicas activas en México, América Central, el Caribe, el noroeste y oeste de Sudamérica representan un alto riesgo de terremotos y tsunamis, como los que ocurrieron en Haití y Chile en 2010.

Grandes deslizamientos ocasionados por una combinación de eventos geológicos y meteorológicos destruyeron extensas áreas en localidades cercanas a Río de Janeiro (Petrópolis, Teresópolis, Nova Friburgo, Itaipava) en 2010.

 

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Débil gestión urbana

Los peligros climáticos no explican por sí solos el carácter del riesgo de desastres en las ciudades de América Latina.

La dinámica urbana y los procesos sociales son sumamente importantes para entender la generación e intensificación del riesgo en diferentes contextos. Asimismo, el riesgo aumenta cuando los gobiernos tienen una débil capacidad de planificación y reglamentación del desarrollo urbano.

La falta de reglamentación en los procesos de construcción, estrategias de planificación territorial efectivas y opciones de vivienda de bajo costo ha causado la imprudente modificación de los espacios urbanos y entornos naturales, y la expansión de los barrios marginales.

Debido a la desigualdad en el acceso a la tierra, las poblaciones pobres y excluidas se ven forzadas a ocupar zonas inadecuadas para asentamientos humanos (márgenes de los ríos, riberas, terrazas fluviales), donde ocurren inundaciones y deslizamientos y donde la estructura del suelo y las edificaciones son extremadamente vulnerables a sismos.

La mayoría de las viviendas de los asentamientos informales son precarias y carecen de infraestructura básica y rutas de acceso seguras; sus ocupantes acceden a terrenos de manera informal. En muchos casos, estos asentamientos son ilegales porque no cumplen los reglamentos de construcción urbana y carecen de títulos de propiedad, lo cual restringe el apoyo y la intervención del gobierno, haciendo estos asentamientos “ilegales”.

Varios ejemplos de la región indican la urgencia de abordar estos casos. Por ejemplo, en Caracas (Venezuela), gran parte de las viviendas están edificadas en laderas por donde atraviesan quebradas que desembocan en el río Guaire.

Los pobladores de bajos ingresos se asentaron en terrenos inestables donde las lluvias torrenciales causaron grandes deslizamientos e inundaciones que ocasionaron la muerte de cientos de personas.

En Santa Fe (Argentina), luego de las inundaciones del año 2003, que se repitieron en 2007, las autoridades de la ciudad reconocieron que durante 50 años no hubo una política territorial urbana, por lo cual la población se había asentado donde y como había podido, generalmente en zonas cercanas a sus centros de trabajo y lugares de reunión social.

La ciudad de Managua, capital de Nicaragua, está ubicada en una franja donde hay 18 fallas geológicas activas y una cadena de volcanes. A pesar de estas condiciones de alto riesgo, la planificación urbana y los procesos de desarrollo carecen de diagnósticos del riesgo, estudios de zonificación y una adecuada supervisión de las normas de construcción.

Por consiguiente, en esta ciudad de 1,4 millones de personas, 79% de las viviendas están mal construidas y 18% requieren refaccionarse por completo. Cerca de 45.000 familias viven en 274 asentamientos informales que carecen de agua, saneamiento y electricidad. Se estima que cada año se construyen 3.000 viviendas sin autorización, y por ende, sin ningún control en la construcción.

Cuando ocurrió el huracán Mitch en 1998, las ciudades de Tegucigalpa y Comayagüela en Honduras resultaron seriamente afectadas. Los daños se concentraron en torno a los cuatro ríos que atraviesan la ciudad. La inadecuada infraestructura de la ciudad (sobre todo agua, desagüe y saneamiento), la falta de códigos de zonificación, la concentración de servicios e infraestructura en pocas zonas, la falta de estrategias de prevención y mitigación, y el manejo inadecuado de cuencas contribuyeron a la vulnerabilidad de estas zonas.

Quito, Ecuador es otra ciudad donde la combinación de peligros y vulnerabilidad origina el riesgo. Quito está edificada sobre laderas muy inclinadas al pie del volcán Pichincha. La población se ha cuadruplicado en los últimos 30 años y una serie de problemas (crisis económica, deuda, rápido crecimiento poblacional, falta de planificación) ocasionaron la ocupación legal e ilegal de las laderas.

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Dotar a estas zonas de servicios e infraestructura tiene un costo muy alto, especialmente en el caso de los asentamientos ilegales. La falta de desagüe y alcantarillas aumenta el riesgo de inundaciones; los desechos se acumulan en las quebradas, bloqueando los cauces y causando inundaciones y deslizamientos, debido a la falta de un sistema adecuado de recolección.

 Artículo tomado del documento Gestión del riesgo de desastres en ciudades de América Latina

 

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