La experiencia de América Latina en combinar la gestión del riesgo y la reducción de la pobreza


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La experiencia de América Latina en combinar la gestión del riesgo y la reducción de la pobreza

Este documento describe la experiencia de América Latina en implementar y combinar la gestión del riesgo y la reducción de la pobreza

Los eventos climáticos extremos tienen un impacto directo en el bienestar de las familias, sobre todo en las poblaciones más pobres y excluidas. La frecuencia y la intensidad de los desastres (terremotos, huracanes, inundaciones) tienen una estrecha relación con la vulnerabilidad de las comunidades.

El impacto de los eventos extremos en la pobreza, los ingresos, el consumo, la salud y la educación plantea un enorme desafío para el bienestar de estas poblaciones y tiene consecuencias negativas, a largo plazo, para el desarrollo económico y social de la región.

Para reducir el impacto de los desastres en la desigualdad económica y social existente, los países de América Latina están implementando iniciativas que combinan la gestión del riesgo con medidas para reducir la pobreza, promover inclusión social, generar empleo y actividades productivas.

Desafío común: acabar con el ciclo de pobreza, vulnerabilidad y desastres

El enorme costo de los desastres representa un gran desafío para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), sobre todo el Objetivo 1, relacionado con la reducción de la pobreza.

Los desastres causan cuantiosos daños en el capital humano, incluso muerte y destrucción, y afectan la nutrición, educación, salud y generación de ingresos.
Además, afectan en primer lugar a las poblaciones pobres creando un círculo vicioso de vulnerabilidad y pobreza.

En Honduras, luego del huracán Mitch las familias más pobres perdieron el 31% de sus recursos productivos. En Chile, el gobierno estima que 500.000 chilenos cayeron en la pobreza luego del terremoto de 2010, principalmente debido a la pérdida del empleo.

En Haití, los impactos del terremoto de 2010 fueron más devastadores en las zonas pobres del país, donde se intensificó la inseguridad alimentaria crónica, la infraestructura de salud y los servicios sociales colapsaron, y 1,3 millón de personas se quedaron sin hogar, por citar algunos ejemplos de América Latina.

El impacto de los desastres también se ha reportado en los países de África y Asia. En Burkina Faso, la pobreza aumentó en la zona de Sahel (2% a 19%) y Sudán (12% a 15%) luego de una terrible sequía durante 1984-1985. En Madagascar, la capacidad económica para acceder a alimentos se redujo en 46% debido a los desastres naturales que azotaron al país entre 1998 y 2000. En Etiopía, la pobreza aumentó en 14% debido a una sequía en 1999 y 2002. Los estudios realizado por el Asian Development Bank señalan que 2 millones de personas podrían caer en la pobreza como consecuencia del tsunami de 2004.

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Causas subyacentes del riesgo

El riesgo de desastres se incrementa por factores como el rápido crecimiento urbano y la ocupación de nuevos terrenos, que exponen al riesgo a un mayor número de personas y activos. La débil capacidad de los gobiernos locales para facilitar el acceso a la tierra y los servicios a los pobres ha generado un modelo de crecimiento urbano caracterizado por la expansión de asentamientos informales en zonas no autorizadas y propensas a peligros. Hoy en día, al menos 900 millones de personas viven en asentamientos informales, muchos de los cuales están ubicados en zonas de alto riesgo.

Los medios de vida de la población urbana pobre apenas cubren sus necesidades básicas de vivienda, transporte, educación y salud; la falta de vivienda segura, infraestructura y servicios públicos adecuados, que podrían brindar protección en caso de terremotos, ciclones o inundaciones, aumenta el riesgo de mortalidad.

La degradación de los ecosistemas es otro factor importante que aumenta el riesgo de desastres y la pobreza en zonas urbanas. Además de aumentar la frecuencia y la intensidad de los desastres, el daño ambiental ocasiona pérdidas directas para las poblaciones pobres que dependen de los servicios ecosistémicos para su sustento.

Los mecanismos de protección social débiles o inexistentes y la falta de planes de seguro también aumentan el impacto de los desastres en la población urbana pobre. Las pérdidas que ocasionan los desastres exceden la capacidad de respuesta de los pobres y la frecuencia de los eventos extremos con el tiempo erosiona su resiliencia.

El cambio climático progresivo actúa como un potente propulsor del ciclo de pobreza y riesgo, aumentando drásticamente el impacto de los desastres en los pobres y en las iniciativas de reducción de la pobreza.

En el caso de los desastres de gran escala, la ayuda internacional cubre solo el 10% de los costos de recuperación y reconstrucción, por lo cual los países en desarrollo se ven forzados a desviar considerables recursos que podrían servir para abordar las causas subyacentes del riesgo a través de iniciativas de desarrollo socioeconómico y reducción de la pobreza.

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En este contexto, los países en desarrollo de Asia, América Latina y África vienen formulando estrategias de GRD que buscan aumentar la resiliencia de las comunidades, estimular el crecimiento y proteger las inversiones sociales.

Este documento describe la experiencia de América Latina en implementar la gestión del riesgo en combinación con la reducción de la pobreza.

Reducción del riesgo y la pobreza: experiencias clave de América Latina

A lo largo de la región, los actores de América Latina han implementado estrategias para reducir los factores subyacentes del riesgo y acabar con el ciclo de pobreza y riesgo. Algunas de las principales estrategias son: fortalecimiento de los medios de vida (manejo de recursos naturales, provisión de servicios básicos, desarrollo de infraestructura); buena gobernabilidad urbana (marco regulador, planificación del crecimiento); instrumentos financieros (créditos, seguros); gestión de ecosistemas (áreas protegidas, compensación por servicios ecosistémicos); y enfoques comunitarios de reducción del riesgo.

Este documento se centra en tres de las estrategias mejor documentadas: 1) El avance en la incorporación de la GRD en las estrategias de desarrollo urbano, especialmente en el tema del reasentamiento; 2) El enfoque en los sistemas de inversión pública; 3) Implementación de microseguros para la transferencia del riesgo y la protección social.

Esta sección presenta ejemplos de cada una de estas estrategias en América Latina.

Desarrollo urbano: Reasentamiento preventivo y mejoramiento de asentamientos humanos

Varias ciudades de América Latina vienen incorporando el enfoque GRD en las políticas y las estrategias de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Hay experiencias exitosas de reasentamiento preventivo y mejoramiento de asentamientos humanos que, además de contribuir a la gestión del riesgo, reducen la pobreza al crear empleo, brindar oportunidades de capacitación profesional y mejorar derechos territoriales.

Reasentamiento preventivo

Una de estas iniciativas ocurrió cuando en Argentina, el Ministerio de Vivienda implementó este tipo de iniciativa entre 1993 y 2004. Un total de 11.911 familias de 120 comunidades en zonas propensas a inundaciones fueron reubicadas a viviendas asequibles construidas con materiales locales y cuidadosamente adaptadas al contexto cultural local.

El programa se diseñó con una metodología de «autoconstrucción asistida y ayuda mutua» que implicó un trabajo colectivo, descentralizado y participativo entre el gobierno central, los gobiernos provinciales y locales, los beneficiarios y los proveedores de materiales de construcción. La evaluación externa señaló que las condiciones de vida habían mejorado y que los ingresos de 41% de los beneficiarios habían aumentado, principalmente por las obras de albañilería.

En Colombia, el programa de reasentamiento «Nueva Esperanza» implementado en la ciudad de Bogotá brindó apoyo a las familias para el traslado a sus nuevas viviendas.
Algunas de estas medidas de apoyo fueron: fortalecimiento de las actividades productivas (ej. capacitación en construcción), educación ambiental para prevenir y mitigar el riesgo de desastres, mejor acceso a programas sociales para niños y ancianos, inscripción en escuelas, ampliación de la propiedad legal a nivel familiar (no solo a las cabezas de las familias, es decir, los hombres). La evaluación se realizará en 2015 pero el programa ya ha generado importantes lecciones sobre la planificación integral de reasentamientos que serán útiles para otros países.

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El reasentamiento de 10.000 personas en San Cayetano, 45.000 en Medellín y 65.000 en Bogotá son otras experiencias destacables de reasentamiento preventivo en Colombia. Estos programas realizaron diagnósticos de riesgos que permitió identificar los principales peligros (deslizamientos, inundaciones) y se incorporaron en los planes de reducción de desastres, los procesos de ordenamiento territorial y los programas de subsidios de vivienda. Un estudio de la Universidad Nacional de Colombia y el BID titulado «Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo en Bogotá, 1991-2005» describe y evalúa estas y otras experiencias analizando el impacto de los programas de reasentamiento en las poblaciones de zonas urbanas de alto riesgo y sugiere pautas para la formulación de una política y metodología de reasentamiento, cuyo objetivo es reducir la posibilidad de que la población reasentada caiga nuevamente en el ciclo de pobreza.

Mejoramiento de asentamientos humanos

En Brasil se han registrado experiencias exitosas de urbanización de las favelas (asentamientos urbanos informales) a través de proyectos financiados por el BID y el Gobierno de Brasil, que demuestran que las políticas de desarrollo urbano integral pueden responder a los desafíos de la pobreza urbana a través de estrategias socialmente inclusivas y multisectoriales.

Además de reducir el riesgo de desastres, estos proyectos facilitaron soluciones de vivienda y saneamiento, construyeron infraestructura (asfaltado, desagüe), mejoraron viviendas, fortalecieron el capital social de las comunidades beneficiarias y crearon espacios para actividades deportivas y recreativas.

En 2012, la Municipalidad de Lima lanzó el programa «Barrio Mío», cuyo objetivo es mejorar la calidad de vida de los pobladores que viven en asentamientos ubicados en los cerros de la capital.

Con un presupuesto de US$ 30 millones, el programa combina acciones de mitigación de riesgos y prevención de desastres (reforestación, reorganización urbana), construcción de obras civiles (escaleras, muros de defensa), infraestructura social (instalaciones deportivas, culturales y comunitarias) y capacitación a la población en respuesta a desastres.

Aún no se han documentado resultados, ya que la iniciativa se lanzó en 2012, pero los procesos de planificación, financiamiento y operatividad ofrecen lecciones interesantes para otros países.

Sistemas de financiamiento e inversión pública

A través del financiamiento y la incorporación de la GRD en los sistemas de inversión pública, los países logran minimizar futuras pérdidas económicas y reducir los costos de reconstrucción, compensando así el gasto inicial. Estas inversiones tienen beneficios indirectos en la salud, el desarrollo humano y la productividad, protegen las iniciativas de reducción de la pobreza y estimulan el desarrollo económico y social.24 Con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), los países de la región han dado los primeros pasos para modernizar los sistemas de inversión pública integrando la GRD y abordando así la reducción de riesgo y de la pobreza.

Esta sección describe algunos ejemplos claves de la región. Los gobiernos de Perú, Costa Rica y Guatemala fueron los pioneros en incorporar la GRD en los presupuestos nacionales a través de diversos métodos, por ejemplo: análisis costo beneficio del riesgo en los sistemas de inversión pública para determinar si el gasto adicional que representa incorporar medidas de reducción de riesgo está justificado por el nivel de riesgo; creación de plataformas de información sobre peligros y riesgos para apoyar a la toma de decisiones; mejor transparencia y monitoreo.

Los gobiernos de México, Nicaragua y El Salvador emplean el Índice de Déficit por Desastre (IDD) del BID, que facilita una manera simple de medir la exposición fiscal y el potencial déficit de un país en caso de desastre. El índice también permite medir las implicancias presupuestarias de dicho evento subrayando la importancia de incluir este tipo de información en los procesos financieros y presupuestarios.

Estas iniciativas son nuevas por lo cual es demasiado pronto para determinar su impacto a largo plazo en las iniciativas de gestión del riesgo y reducción de la pobreza. Sin embargo, una primera evaluación permite identificar algunos factores de éxito, por ejemplo: incorporación del diagnóstico del riesgo, coordinación de diferentes actores en todos los niveles de gobierno, creación de alianzas estratégicas con instituciones académicas y de capacitación, programas de capacitación, desarrollo de una visión de inversión a largo plazo, alineación de decisiones de inversión con los planes de desarrollo.

Además de incorporar la GRD en los sistemas de financiamiento, varios países de América Latina han asignado recursos adicionales para reducir y corregir el riesgo, por ejemplo, el programa Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres en Perú, el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (Fopreden) en México y el Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia (que antes se llamaba Fondo Nacional de Calamidades).

Estos fondos son complementarios a los presupuestos nacionales de emergencia y contingencia, y se centran en reducir el riesgo antes de que ocurra la emergencia. Los fondos se destinan a mitigar los peligros, reforzar la infraestructura vulnerable (escuelas, hospitales, saneamiento, redes de agua y electricidad), implementar sistemas de alerta temprana, rehabilitar los ecosistemas, etc.

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Planes de seguro contra desastres

Los instrumentos financieros para el manejo del riesgo de desastres han existido desde hace décadas pero beneficiaban principalmente a las familias de medianos y altos ingresos, las grandes compañías y los gobiernos acaudalados. Las familias pobres, sobre todo familias cuyos miembros trabajan en el sector informal y tienen ingresos irregulares, no tienen acceso a estos instrumentos, y si están disponibles la mayoría de ellas no puede solventarlos.

Sin acceso a seguros contra desastres, los pobres corren el riesgo de perder no solo sus ahorros sino también los activos que han forjado durante generaciones. Los gobiernos de los países en desarrollo enfrentan una enorme incertidumbre presupuestaria debido a lo impredecible de la ayuda internacional y el alto costo de la recuperación pos desastre, por lo cual se ven forzados a desviar grandes sumas de los programas de desarrollo y reducción de la pobreza.

En América Latina, los planes de seguro contra desastres implementados a nivel de país y de hogares constituyen un buen método para fortalecer la resiliencia, acelerar los procesos de recuperación y apoyar los objetivos globales de desarrollo social y económico de largo plazo.

A nivel país, una experiencia destacable por la amplitud de su cobertura es el Seguro contra Catástrofes del Caribe, un servicio multinacional de seguros contra catástrofes creado y administrado por 16 gobiernos, que brinda cobertura a los países contra los impactos de eventos catastróficos como huracanes y terremotos, y les permite obtener liquidez rápidamente en función de ciertos parámetros.

Las negociaciones iniciales permitieron obtener el apoyo del Banco Mundial, el Banco de Desarrollo del Caribe y los gobiernos de Canadá, Francia y Reino Unido. Con este fondo común de riesgos, los gobiernos del Caribe ahorrarán 40% en pagos de primas individuales.

Otros países también están adoptando esquemas de seguros diseñados para activarse en caso de emergencias causadas por catástrofes naturales. Colombia, El Salvador, Guatemala y recientemente Costa Rica han utilizado estos fondos, llamados CAT-DDO, para responder a varios desastres naturales, como el terremoto de 2009 en Costa Rica y las inundaciones en El Salvador en 2011.

En 2006, México fue el primer país en emitir el bono MultiCat (bono de catástrofe de riesgo múltiple) a través de un programa financiado por el Banco Mundial. El bono MultiCat es una herramienta financiera flexible que brinda cobertura contra terremotos y huracanes en ciertas áreas geográficas del país durante la vigencia del bono (tres años). Los inversionistas recuperan el dinero con intereses.

Si ocurre un desastre de gran escala, el dinero se desembolsa inmediatamente al Gobierno de México. El bono contribuye a reducir la pobreza ya que cubre los fondos necesarios para actividades de recuperación luego de un desastre, minimizando la necesidad de desviar recursos de los programas sociales y otros esfuerzos de reducción de pobreza.

A nivel de hogares, también hay avances en la cobertura contra desastres para las familias. Un ejemplo es Agroasemex, una compañía de propiedad del Gobierno Federal de México especializada en seguros para la agricultura y la ganadería, que ofrece seguros contra catástrofes a los productores de pequeña escala. El objetivo del plan es evitar la desviación de fondos en caso de eventos climáticos catastróficos. El monto, las primas y la compensación se calculan por región y la compensación se paga en función del nivel crítico de lluvias (llamado «desencadenante») por cultivo para cada fase del ciclo de siembra.

En Manizales (Colombia), el programa «Predio Seguro» es un innovador esquema de subsidios cruzados que cuenta con el apoyo del gobierno local, gracias al cual las familias tienen acceso a cobertura contra catástrofes. El esquema consiste en la emisión de una póliza colectiva de seguros para proteger a los estratos más pobres de la población. El municipio local maneja los pagos y los reclamos de daños para cada predio; las tasas se calculan en función de los registros oficiales.

Después del terremoto de Haití de 2010 se estableció la plataforma Microinsurance Catastrophe Risk Organization (MiCRO) que otorga paquetes de microseguros a las poblaciones más pobres y vulnerables del país. Fonkoze, uno de los esquemas de la compañía, financiado por donantes como UKAid, Cosude, y el sector privado, apoya a los pequeños empresarios a recapitalizar sus negocios después de un evento climático extremo a través de préstamos y pagos en efectivo.

Perú ha sentado un precedente al establecer el primer esquema de seguros indexados para eventos relacionados con El Niño, un fenómeno que afecta a la costa norte del país con intensas lluvias. Este seguro preventivo se activa cuando las boyas meteorológicas de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA) de los Estados Unidos registran una temperatura marítima de 24°C o más entre noviembre y diciembre, lo cual indica que habrá intensas lluvias en marzo y abril. Frente a esta situación, en enero y febrero se paga a los titulares de las pólizas para que puedan invertir el dinero en acciones preventivas.

En Bolivia, la Fundación Profin ha diseñado un seguro indexado que se está aplicando de manera experimental en cuatro provincias del altiplano norte y central. El Fondo de Transferencia del Riesgo combina incentivos para la reducción proactiva del riesgo con un índice flexible que se calcula en función de la pérdida individual.

El índice se basa en los niveles de producción de los terrenos agrícolas caracterizados según su temperatura, humedad, precipitaciones y tipo de suelo. La productividad de estos terrenos es un indicador que determina si los eventos meteorológicos afectaron los niveles de producción (en cuyo caso, se procede a hacer el pago), o si fue por otros factores que deberían ser controlados por el agricultor.

Principales logros

¿Cuáles son los principales logros de la región?

Los gobiernos locales y urbanos integraron la reducción de desastres en las estrategias de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, garantizando el acceso de las poblaciones urbanas pobres a viviendas asequibles en zonas de bajo riesgo con una tenencia segura de la tierra, infraestructura adecuada y servicios básicos. Los programas de capacitación profesional ayudaron a las familias a generar más ingresos y reducir su vulnerabilidad a futuros desastres.

Los niveles más altos de autoridad política asumieron la responsabilidad de la reducción de desastres, para lo cual incorporaron la GRD en los planes de desarrollo y los sistemas de inversión pública. Esto es evidente por el considerable incremento en los presupuestos nacionales asignados a la gestión del riesgo, que se capitaliza a través de paquetes financieros que estimulan la economía con inversiones en infraestructura y medidas que abordan las causas subyacentes del riesgo y apoyan la reducción de la pobreza.

Hubo un importante avance en la integración de la GRD en los sistemas de inversión pública a través de la simulación computarizada del riesgo, diagnóstico del riesgo y análisis costo-beneficio. Estos sistemas garantizan que el gasto público contribuya a prevenir y mitigar futuros riesgos, y que el gasto directo en GRD contribuya a los objetivos de desarrollo de largo plazo.

También hubo un significativo avance en el desarrollo de mercados de pólizas de seguros, gracias a lo cual los gobiernos y un gran número de familias en riesgo pueden acceder a mecanismos adecuados de protección social y transferencia de riesgo.

Desafíos actuales para américa latina

Si bien se ha avanzado en la institucionalización de la gestión del riesgo a través de políticas nacionales y marcos legales, aún hay brechas significativas en la incorporación de la GRD en los esfuerzos de reducción de la pobreza y los planes de desarrollo socioeconómico a largo plazo, lo cual se debe a la falta de desarrollo per se, es decir, es imposible incorporar la GRD en procesos de desarrollo que no existen.

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Por otro lado, en algunos países la vinculación de los marcos políticos e institucionales de reducción de desastres y adaptación al cambio climático con los programas de reducción de la pobreza se ha dado solo en el papel y no en la práctica. Asimismo, la integración de la GRD en los instrumentos políticos (ej. Documentos Estratégicos de Reducción de Pobreza - Derp) se limita en muchos casos a la preparación y respuesta ante desastres. El potencial de instrumentos como el Derp para abordar las causas subyacentes del riesgo no se ha explotado al máximo.

La percepción de que el gobierno y la comunidad internacional tienen la responsabilidad de cubrir las pérdidas causadas por los desastres es un gran obstáculo para una aplicación más amplia de los mecanismos de transferencia de riesgo.

Si bien los esquemas de seguros contra desastres están ganando terreno, se ven limitados por la falta de datos confiables sobre las condiciones meteorológicas locales y regionales. En varios países se han desarrollado nuevos métodos de indexación para ampliar la cobertura.

No obstante, se debe mejorar la integración funcional y colaboración entre las instituciones técnicas y científicas especializadas en meteorología, geología, geofísica, oceanografía y gestión ambiental a fin de monitorear múltiples riesgos.

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Fuente: Soluciones Prácticas

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Gestión del riesgo de desastres en ciudades de América Latina


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Gestión del riesgo de desastres en ciudades de América Latina

La vulnerabilidad a los desastres está aumentando en las ciudades de América Latina debido a la compleja interacción entre la dinámica urbana, los procesos sociales y diversos peligros naturales. ¿Qué se está haciendo en gestión del riesgo de desastres en ciudades de América Latina?

En América Latina, la región más urbanizada del mundo, persisten serios problemas de pobreza y desigualdad; 111 millones de personas viven en asentamientos informales altamente vulnerables a desastres. El 80% del impacto de los desastres se siente en las ciudades y afecta sobre todo a las poblaciones más pobres.

Esta nota describe la compleja interacción entre los procesos de urbanización y los peligros naturales que generan e intensifican los riesgos de desastres en América Latina. Asimismo, describe la evolución de la gestión del riesgo en la región con ejemplos de los principales logros en el desarrollo de ciudades más resilientes. La guía analiza los factores contextuales que han facilitado estos logros e identifica las principales lecciones para otras regiones. Al final se incluye una lista de instituciones y publicaciones para mayor referencia.

Panorama del proceso de urbanización en América Latina

En América Latina viven alrededor de 600 millones de personas; casi el 80% de esta población habita en las ciudades, por lo cual es la región más urbanizada del mundo. Las principales megaciudades son Ciudad de México, São Paulo, Buenos Aires y Río de Janeiro, que albergan a más de 10 millones de personas. Lima, Bogotá, Santiago de Chile y Belo Horizonte tienen una población de entre 5 y 10 millones de personas.

Los procesos de urbanización comenzaron repentinamente entre las décadas de 1950 y 1990 causando degradación ambiental y aumentando la desigualdad social. Si bien los países de la región han avanzado considerablemente en la reducción de la pobreza durante los últimos diez años, los asentamientos informales albergan a 111 millones de personas en zonas urbanas, lo cual es una evidencia concreta de la desigualdad persistente en la región.

Esta desigualdad también es evidente por la enorme disparidad en cuanto a ingresos, desempleo y trabajo informal, exacerbada por factores como la brecha educativa, la debilidad de los sistemas de seguridad social y el aumento de familias numerosas en la población pobre. Vivir en un barrio marginal reduce las oportunidades de un individuo de acceder a trabajo, educación y servicios básicos, aumenta la exposición a la violencia y la vulnerabilidad a los desastres.

El desafío es mejorar las condiciones de vida de la población urbana pobre cultivando la voluntad política necesaria para mejorar los servicios sociales y la infraestructura, por ejemplo, instalaciones de salud, educación, cultura, bienestar y recreo. Para lograr estos objetivos, las políticas territoriales deben promover estrategias que rectifiquen los patrones de crecimiento urbano existentes, eviten la expansión dispersa y reduzcan la densidad poblacional, utilizando mejor el espacio disponible para evitar generar mayor segmentación física y social.

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Asimismo, las ciudades enfrentan otro enorme desafío: el proceso de «urbanización» de los desastres, es decir, la compleja interrelación entre peligros naturales, procesos sociales y de urbanización, además de otras condiciones de vulnerabilidad, que explican el carácter y el impacto de los desastres en la región. Sin embargo, esta dimensión del riesgo no es exclusiva de América Latina. Según algunos informes de África, 166 desastres urbanos de gran escala afectaron a 3,3 millones de personas entre 1997 y 2008.

Se estima que en 2050 la población urbana de África será el 60% del total de la población, aunque algunos países africanos alcanzarán este porcentaje en 2030.Sin medidas adecuadas de prevención y mitigación, la población urbana enfrentará desastres con mayor frecuencia e intensidad.

En cuanto a Asia, 44,7 millones de personas viven en zonas expuestas a inundaciones. Con siete de las diez ciudades más populosas del mundo y una población urbana que se duplicará de 1,36 mil millones a 2,64 mil millones en 2030, una tarea urgente para Asia es adoptar estrategias integrales de gestión del riesgo de desastres.
Introducción a la guía: metodología y medición del impacto

La investigación realizada para esta guía consistió en una revisión de los estudios técnicos realizados por organismos de Naciones Unidas y organizaciones multilaterales como el Banco Mundial, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los informes de estas instituciones, redactados por especialistas internos y externos, son confiables, de alta calidad y facilitan una investigación aplicada y comparativa de los países de América Latina. Asimismo, el autor consultó las publicaciones de La Red (Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina), utilizando fuentes actuales y disponibles en línea para una fácil referencia.

Medir el impacto de las intervenciones de Gestión de Riesgo de Desastres (GRD) es complicado debido a la falta de un escenario contrafáctico y la necesidad de esperar a que ocurra un gran desastre para evaluar el funcionamiento de las estrategias de GRD. La medición de los resultados generalmente se centra en los indicadores del proceso, es decir, la implementación de ciertos aspectos que se consideran buenas prácticas de GRD.

A nivel internacional varias iniciativas tratan de medir y comparar el impacto de la GRD. Una de ellas es el Marco de Acción Hyogo, que monitorea el avance de los países en el logro de los acuerdos establecidos. En 2007, un estudio de ECHO trató de medir la capacidad de los países para manejar el riesgo.

La iniciativa «Visión de Primera Línea» promovida por la sociedad civil a través de la Red Global de Organizaciones de la Sociedad Civil para la Reducción de Desastres evalúa la GRD en 57 países de todo el mundo a nivel local. Ambos estudios incluyen a países de América Latina e informan sobre los avances de cada país.

El Instituto de Estudios Ambientales (Idea) de la Universidad Nacional de Colombia desarrolló los Indicadores para la Gestión del Riesgo de Desastres, una metodología de evaluación específica para América Latina promovida por el BID de 2005 a 2010.

Este sistema, que se diseñó para ser fácilmente entendido por los formuladores de políticas y actualizado periódicamente, «describe niveles comparativos de riesgo en los países y permite identificar los principales factores que contribuyen a la configuración del riesgo en cada país». Algunos países también cuentan con datos de monitoreo a nivel subnacional, incluso para las principales zonas urbanas. Los indicadores miden el nivel de riesgo y vulnerabilidad, así como las iniciativas de los países para abordar el riesgo. Este sistema representa un diagnóstico de políticas públicas en cuatro áreas:

  • Identificación del riesgo
  • Reducción del riesgo
  • Gestión de desastres
  • Gobernabilidad y protección financiera

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En cada una de estas áreas de políticas públicas se utilizan seis indicadores para evaluar el nivel de gestión de desastres en cada país. El indicador global es el promedio de estos cuatro valores y clasifica el avance de cada país en una de las siguientes categorías: inexistente, debajo del promedio, promedio, sobre el promedio y óptimo. Esta metodología ha permitido una evaluación comparativa, sistemática y cuantitativa de los países de América Latina en diferentes periodos entre 1980 y 2008.

La metodología indica que, en general, los países fortalecieron la gestión del riesgo durante ese periodo y lograron avanzar de la categoría «inexistente» hacia un valor que se ubica entre «debajo del promedio» y «promedio». El mayor avance se dio en las políticas públicas relacionadas con la identificación de riesgos y la gestión de desastres, mientras que las áreas que deben fortalecerse son reducción de riesgos, protección financiera y organización institucional.

Entendiendo el riesgo urbano en América Latina

Los desastres ocasionados por fenómenos naturales han afectado a cerca de 160 millones de personas en América Latina y el Caribe durante las últimas tres décadas. Entre 1970 y 2009, cerca de 130.000 personas perdieron la vida a raíz de los desastres en la región. Los daños económicos ascendieron a US$ 356 mil millones, de los cuales más del 60% se debió a eventos relacionados con el clima, debido en parte al cambio climático. Asimismo, más del 80% de las pérdidas ocasionadas por los desastres ocurrieron en zonas urbanas. En América Latina, dos factores determinan el riesgo: los peligros naturales y una débil gestión urbana.

Riesgo de peligros naturales

Las ciudades de la región enfrentan riesgos altos y muy altos, como se observa en el gráfico 2. El carácter del riesgo lo determina en parte la exposición a diversos peligros naturales, muchos de los cuales se están intensificando debido al cambio climático global. Los peligros naturales más comunes son los siguientes:

Periodos anormales de lluvia o sequía asociados a los fenómenos El Niño y La Niña. El patrón de precipitaciones ha cambiado en la región; en algunas zonas ha aumentado (sur de Brasil, Paraguay, Uruguay, noreste de Argentina y noroeste de Perú) y en otras ha disminuido (sur de Chile, suroeste de Argentina y sur de Perú). Por consiguiente, se ha incrementado el riesgo de inundaciones y sequías, que pueden agravar los problemas existentes en el norte de México, noreste de Brasil y otras zonas.

Las tormentas tropicales y los huracanes son más frecuentes e intensos que antes, lo cual indica que hay peligros naturales donde antes no había.

El aumento de la temperatura global afecta los glaciares. La desaparición de los glaciares de la Cordillera de los Andes, que según las estimaciones ocurrirá en los próximos diez o veinte años, afectará la disponibilidad de agua con severas consecuencias para los habitantes de ciudades como Arequipa (Perú), La Paz (Bolivia) y Quito (Ecuador), que dependen del derretimiento de la nieve y el agua de los valles para abastecerse de agua.

También hay riesgo de aumento del nivel del mar, salinización del agua del subsuelo e inundaciones en zonas costeras. Cabe indicar que 60 de las 77 ciudades con mayor densidad poblacional de la región se encuentran en zonas costeras. Cartagena (Colombia), Guayaquil (Ecuador) y La Habana (Cuba) son particularmente vulnerables a estos impactos.

Las placas tectónicas activas en México, América Central, el Caribe, el noroeste y oeste de Sudamérica representan un alto riesgo de terremotos y tsunamis, como los que ocurrieron en Haití y Chile en 2010.

Grandes deslizamientos ocasionados por una combinación de eventos geológicos y meteorológicos destruyeron extensas áreas en localidades cercanas a Río de Janeiro (Petrópolis, Teresópolis, Nova Friburgo, Itaipava) en 2010.

Débil gestión urbana

Los peligros climáticos no explican por sí solos el carácter del riesgo de desastres en las ciudades de América Latina.

La dinámica urbana y los procesos sociales son sumamente importantes para entender la generación e intensificación del riesgo en diferentes contextos. Asimismo, el riesgo aumenta cuando los gobiernos tienen una débil capacidad de planificación y reglamentación del desarrollo urbano.

La falta de reglamentación en los procesos de construcción, estrategias de planificación territorial efectivas y opciones de vivienda de bajo costo ha causado la imprudente modificación de los espacios urbanos y entornos naturales, y la expansión de los barrios marginales.

Debido a la desigualdad en el acceso a la tierra, las poblaciones pobres y excluidas se ven forzadas a ocupar zonas inadecuadas para asentamientos humanos (márgenes de los ríos, riberas, terrazas fluviales), donde ocurren inundaciones y deslizamientos y donde la estructura del suelo y las edificaciones son extremadamente vulnerables a sismos.

La mayoría de las viviendas de los asentamientos informales son precarias y carecen de infraestructura básica y rutas de acceso seguras; sus ocupantes acceden a terrenos de manera informal. En muchos casos, estos asentamientos son ilegales porque no cumplen los reglamentos de construcción urbana y carecen de títulos de propiedad, lo cual restringe el apoyo y la intervención del gobierno, haciendo estos asentamientos “ilegales”.

Varios ejemplos de la región indican la urgencia de abordar estos casos. Por ejemplo, en Caracas (Venezuela), gran parte de las viviendas están edificadas en laderas por donde atraviesan quebradas que desembocan en el río Guaire.

Los pobladores de bajos ingresos se asentaron en terrenos inestables donde las lluvias torrenciales causaron grandes deslizamientos e inundaciones que ocasionaron la muerte de cientos de personas.

En Santa Fe (Argentina), luego de las inundaciones del año 2003, que se repitieron en 2007, las autoridades de la ciudad reconocieron que durante 50 años no hubo una política territorial urbana, por lo cual la población se había asentado donde y como había podido, generalmente en zonas cercanas a sus centros de trabajo y lugares de reunión social.

La ciudad de Managua, capital de Nicaragua, está ubicada en una franja donde hay 18 fallas geológicas activas y una cadena de volcanes. A pesar de estas condiciones de alto riesgo, la planificación urbana y los procesos de desarrollo carecen de diagnósticos del riesgo, estudios de zonificación y una adecuada supervisión de las normas de construcción.

Por consiguiente, en esta ciudad de 1,4 millones de personas, 79% de las viviendas están mal construidas y 18% requieren refaccionarse por completo. Cerca de 45.000 familias viven en 274 asentamientos informales que carecen de agua, saneamiento y electricidad. Se estima que cada año se construyen 3.000 viviendas sin autorización, y por ende, sin ningún control en la construcción.

Cuando ocurrió el huracán Mitch en 1998, las ciudades de Tegucigalpa y Comayagüela en Honduras resultaron seriamente afectadas. Los daños se concentraron en torno a los cuatro ríos que atraviesan la ciudad. La inadecuada infraestructura de la ciudad (sobre todo agua, desagüe y saneamiento), la falta de códigos de zonificación, la concentración de servicios e infraestructura en pocas zonas, la falta de estrategias de prevención y mitigación, y el manejo inadecuado de cuencas contribuyeron a la vulnerabilidad de estas zonas.

Quito, Ecuador es otra ciudad donde la combinación de peligros y vulnerabilidad origina el riesgo. Quito está edificada sobre laderas muy inclinadas al pie del volcán Pichincha. La población se ha cuadruplicado en los últimos 30 años y una serie de problemas (crisis económica, deuda, rápido crecimiento poblacional, falta de planificación) ocasionaron la ocupación legal e ilegal de las laderas.

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Dotar a estas zonas de servicios e infraestructura tiene un costo muy alto, especialmente en el caso de los asentamientos ilegales. La falta de desagüe y alcantarillas aumenta el riesgo de inundaciones; los desechos se acumulan en las quebradas, bloqueando los cauces y causando inundaciones y deslizamientos, debido a la falta de un sistema adecuado de recolección.

Desarrollando ciudades resilientes en américa latina

La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (La Red) 12 ha sido uno los principales propulsores del enfoque de GRD en América Latina, que dio lugar a un cambio real en el manejo de los desastres en la región. La Red se creó en 1992 por un grupo de 16 investigadores de Canadá, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Perú con el objetivo de promover la colaboración entre instituciones especializadas. Entre 1993 y 1994, La Red publicó 14 libros sobre diversos temas relacionados con la gestión de desastres, y nueve números de la revista «Desastres y Sociedad», que constituyen un material de referencia esencial para el estudio de los desastres ya que representan los primeros esfuerzos por desarrollar un enfoque de GRD adecuado para el contexto de América Latina.

Desde la década de los años noventa hasta la actualidad, La Red ha contribuido a dar forma al enfoque de GRD en América Latina, de la siguiente manera:

  • Desarrollo de enfoques sociales para el diagnóstico del riesgo; desarrollo de herramientas analíticas como la base de datos DesInventar.
  • Ejecución de proyectos de investigación comparativa.
  • Elaboración de informes y publicaciones de alta calidad.
  • Organización de reuniones, talleres y foros para el debate y la difusión de ideas y hallazgos de investigaciones, creando espacios para que los investigadores latinoamericanos puedan intercambiar experiencias y aprender de sus colegas del hemisferio norte y otras regiones.

Participación en consultorías y proyectos financiados por agencias internacionales de desarrollo, a través de los cuales los miembros de La Red han promovido innovadoras propuestas para la gestión de desastres en la región.

La capacitación y las enseñanzas de La Red han sido fundamentales para la formación de profesionales de primer nivel en la región. El Observatorio Sismológico del Sur Occidente (OSSO) y Omar Darío Cardona, dos miembros de La Red, recibieron el prestigioso Premio Sasakawa de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres.

En América Latina, la gestión de desastres ha evolucionado de los enfoques verticales de respuesta y ayuda de emergencia hacia estrategias intersectoriales para la gestión del riesgo. Antes de los años noventa, se creía que los desastres eran eventos aislados que no tenían relación con los procesos sociales.

Las intervenciones de los gobiernos y las organizaciones de ayuda humanitaria se orientaban a proporcionar ayuda de emergencia y eran inadecuadas para abordar los impactos sociales, económicos y ambientales de los desastres naturales.

Esta actitud cambió gradualmente hacia el énfasis en las medidas de preparación como almacenamiento de insumos de emergencia, planes de respuesta a emergencias y mayor presencia de las organizaciones de ayuda humanitaria como la Cruz Roja. Si bien este enfoque de planificación de contingencia mejoró la eficiencia de las organizaciones de ayuda humanitaria, no abordaba las múltiples causas del riesgo.

Los estudios realizados por los investigadores de La Red en los años noventa lograron grandes avances en el desarrollo de un enfoque más integral para entender los complejos procesos subyacentes en los eventos de peligro. Gracias a esto, los desastres ya no se consideran eventos excepcionales creados enteramente por fuerzas naturales, sino problemas de desarrollo no resueltos. Ahora se reconoce que los riesgos físicos, sociales y económicos que no se manejan de manera efectiva son los que originan los desastres.

El enfoque de Gestión del Riesgo de Desastres surgió a fines de los años noventa como un nuevo paradigma que colocaba al riesgo al centro del problema y a los desastres como el producto de dicho riesgo. El enfoque de GRD subraya la relación entre riesgos/desastres y desarrollo/planificación, que se relaciona con los objetivos de desarrollo sostenible. Este nuevo enfoque ha sido adoptado por los países de América Latina y el Caribe y es promovido por los donantes multilaterales como el BID, el Banco Mundial y las Naciones Unidas.

Este cambio de paradigma representa la evolución de tres aspectos clave en el enfoque GRD en América Latina: 1) reconocer que los desastres no son solo naturales; 2) énfasis en el rol de la vulnerabilidad en la generación del riesgo, a diferencia del énfasis en los peligros naturales; 3) la hipótesis de que la formación del riesgo es principalmente social y que está determinado por diversos procesos en diferentes contextos geográficos y sociales.

Los países de América Latina empezaron a adoptar el enfoque de GRD a fines de los años noventa. Como parte de los compromisos establecidos en el Marco de Acción Hyogo y la campaña global «Ciudades Resilientes», los países de la región han implementado diversas estrategias para la gestión del riesgo adaptadas a diferentes contextos, especialmente en las cuatro áreas de políticas públicas evaluadas a través de la metodología de indicadores GRD (identificación del riesgo, reducción del riesgo, gestión de desastres, gobernabilidad y protección financiera).

Esta guía se centra en tres de estas cuatro áreas. En primer lugar, dentro de la identificación del riesgo, la guía se enfoca en la mejora en la información sobre riesgos. En segundo lugar, dentro de la reducción del riesgo, se analizan aspectos relacionados con la planificación territorial y la gestión integral de barrios marginales. Por último, la sección sobre gobernabilidad y protección financiera se enfoca en el fortalecimiento institucional. Se seleccionaron estas áreas porque: a) ilustran las experiencias innovadoras de GRD desarrolladas por países de la región, b) las investigaciones y los documentos de políticas están disponibles en inglés, y c) ofrecen lecciones importantes para otras ciudades del mundo.

1. Identificación del riesgo: mejor información sobre riesgos

Para el beneficio de la planificación urbana y el desarrollo en la región, hay nueva y mejor información sobre la dinámica, frecuencia, naturaleza y causas de potenciales peligros a nivel regional, nacional y local. El diagnóstico detallado del riesgo ha sido un elemento clave en los programas integrales de GRD y también como base para la toma de decisión de gobiernos, negocios y ciudadanos. Asimismo, los sistemas de monitoreo y de información han mejorado gracias a la colaboración institucional y las redes descentralizadas.

En toda la región hay diversas experiencias de diagnóstico del riesgo y sistemas de información con resultados positivos, por ejemplo:

En muchas ciudades se han elaborado inventarios de desastres, daños y pérdidas para categorizar los desastres naturales y sus impactos. DesInventar es un sistema de información regional que recoge y difunde información sobre desastres recopilada de datos existentes, fuentes periodísticas e informes institucionales. Está disponible para la mayoría de los países de América Latina con excepción de Brasil, Surinam y Uruguay. DesInventar ha sido el pionero en la recolección y difusión de información detallada sobre la variabilidad del riesgo a nivel territorial en diversas ciudades de la región.

El Programa de Evaluación Probabilista de Riesgos (CAPRA, por sus siglas en inglés) es una plataforma de conocimiento de código abierto para la evaluación de riesgos de peligros múltiples, diseñada para ayudar a los decisores políticos a estimar los impactos de futuros desastres y diseñar estrategias para mitigar los riesgos. Esta metodología determina el riesgo de manera probabilista tomando en cuenta la intensidad y frecuencia de los peligros en un periodo de tiempo.

El principal producto son los mapas de riesgo, que presentan información cuantitativa sobre el potencial número de pérdidas que sufriría un país, región o ciudad si fuese afectado por uno o múltiples peligros.

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El programa CAPRA se inició en 2008 y en la actualidad se utiliza en Belice, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Santa Lucía.

Para monitorear y predecir el riesgo, las redes de monitoreo de desastres se han extendido a varias ciudades como São Paulo, Medellín y La Habana. En Argentina, a raíz de las inundaciones en la cuenca del Río de la Plata (1982-1983), se estableció un sistema de alerta hidrológica que emite alertas en función de datos meteorológicos e hidrológicos localizados. El sistema permite coordinar los esfuerzos de los gobiernos nacionales y provinciales y promueve el intercambio de información con los países ubicados al norte del Río de la Plata (Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay).16 El sistema transmite información sobre la probabilidad de eventos hidrometeorológicos extraordinarios a las autoridades de defensa civil, contribuyendo a minimizar los daños.

Las innovaciones en el mapeo de riesgos y escenarios de peligros/daños han ayudado a los gobiernos y la población a entender e internalizar los riesgos que enfrentan. Un caso notable es el programa «Ciudades Sostenibles» en Perú, que durante más de 14 años ha ejecutado 178 estudios de riesgo en 157 ciudades beneficiando a más de 5 millones de personas. Los estudios han apoyado a los decisores políticos a definir estrategias de desarrollo urbano sostenible incorporando el enfoque de GRD. En varias ciudades (ej. Ciudad de México) se han realizado diagnósticos de la vulnerabilidad física de los principales edificios de la ciudad, así como escenarios de daños y pérdidas para diferentes eventos de desastres. Esta información ha servido para diseñar mecanismos de seguro e instrumentos de transferencia del riesgo financiero.

Las instituciones técnicas y científicas especializadas impulsaron la investigación en el tema de peligros y riesgos de desastres, por ejemplo: Fundación Venezolana de Investigaciones Sismológicas (Funvisis), Instituto Geofísico del Perú, Centro Regional de Sismología para América del Sur (Ceresis) en Perú, Instituto de Geociencias de la Universidad de Panamá, Escuela de Geología de la Universidad de Costa Rica y el Instituto Nacional de Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología de Guatemala.

Diversas instituciones a nivel regional promueven la difusión de información para mitigar y evitar el impacto de los desastres naturales: Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe (Crid), Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno El Niño en Ecuador, y la Comisión Permanente del Pacífico Sur.

Reducción del riesgo: planificación territorial y gestión integral de barrios marginales

Los gobiernos de América Latina han incorporado el enfoque de GRD en los procesos de planificación territorial para implementar planes integrales de desarrollo vecinal en zonas de alto riesgo, que incluyen programas de reasentamiento. Asimismo, han incorporado el análisis del riesgo en el diseño de proyectos, las estrategias de inversión y las decisiones sobre futuros proyectos de desarrollo urbano. En muchas ciudades se ha avanzado en la actualización de planes de ordenamiento territorial con enfoque de prevención de desastres (ver recuadro para el caso de Medellín, Colombia); el diagnóstico del riesgo apoya el cambio hacia una tenencia segura de la tierra, especialmente para los pobladores de asentamientos informales.

La reducción del riesgo es una estrategia que forma parte de diversos proyectos que buscan el mejoramiento integral de los asentamientos informales de la región. Un ejemplo es la iniciativa Morar Carioca, dirigida por la Prefectura de Río de Janeiro, que opera desde 2010 con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de 320.000 familias de las favelas para el año 2020. Esta iniciativa se basa en un enfoque integral de GRD con énfasis en planificación urbana a largo plazo, sostenibilidad ambiental y acceso a servicios básicos. Una de las medidas fue la implementación de un sistema para planificar y controlar el uso de la tierra.

En Colombia se promulgaron leyes específicas para integrar la GRD como política pública en la planificación territorial.

Comparada a otras ciudades, Bogotá es la ciudad que ha tenido más avances en la implementación del Plan Nacional de GRD; se elaboraron mapas de microzonificación que identifican las zonas de riesgo y las familias vulnerables utilizando sistemas de información que permiten monitorear y controlar nuevos asentamientos. Asimismo, se establecieron mecanismos financieros como subsidios de vivienda para familias vulnerables y donaciones para instituciones especializadas en programas de reasentamiento.

Se han probado varias alternativas de vivienda en la región: construcción de viviendas nuevas por empresas privadas (Guatemala, Brasil) y en sociedad con empresas constructoras privadas y ONG especializadas (Colombia), autoconstrucción comunitaria asistida (Argentina), programas de intercambio de vivienda entre familias de una misma comunidad (Brasil), adquisición de viviendas usadas con apoyo legal y técnico (Colombia) y esquemas de compensación monetaria (Perú). La diversidad de alternativas facilita y fortalece los procesos de reasentamiento y contribuye a reducir la vulnerabilidad de las familias urbanas.

Gobernabilidad y protección financiera: fortalecimiento institucional

Los países de la región han impulsado reformas legales e institucionales para transformar los métodos tradicionales de respuesta a emergencias en sistemas multisectoriales e interinstitucionales de reducción de riesgos. La GRD se ha integrado progresivamente en las políticas y las prácticas, que incorporan enfoques participativos y descentralizados para transformar las estructuras y operaciones de las instituciones públicas que durante muchos años fueron jerárquicas y autoritarias.

Varios países latinoamericanos han establecido sistemas descentralizados de gestión de desastres coordinados por comités nacionales. Las reformas implementadas tienen el objetivo de sentar las bases para la implementación de los compromisos de Hyogo. Los países optaron por el enfoque de sistemas para estructurar los complejos procesos, acciones y los múltiples actores que entran en juego en la institucionalización de la GRD. El enfoque de sistemas enfatiza procesos e instrumentos que facilitan la cooperación interdisciplinaria entre distintos actores para integrar la GRD en las esferas del desarrollo.

Las estrategias abordan cada fase del ciclo de los desastres: prevención, preparación, respuesta y recuperación. Para más información sobre la institucionalización de la gestión del riesgo en América Latina, ver: La institucionalización de la gestión del riesgo de desastres en América Latina: el enfoque de sistemas en la pg. 27.

Se crearon las siguientes instancias de sistemas nacionales de gestión de riesgo: Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres en Perú (Sinagerd), Sistema Nacional de Protección Civil en Panamá (Sinaproc), Centro Nacional de Prevención de Desastres en México (Cenapred), Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia (UNGRD), Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres en Guatemala (Conred), Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias en Costa Rica (CNE).

Los gobiernos locales desempeñan un papel clave en la implementación del enfoque de GRD, ya que son responsables de diseñar e implementar estrategias y acciones dentro de sus jurisdicciones y de garantizar que los programas y políticas coincidan con los lineamientos y objetivos establecidos en los sistemas nacionales de GRD.

Entre otras medidas, estos sistemas han priorizado acciones para la transferencia de competencias, responsabilidades y fondos públicos a los gobiernos locales para la gestión del riesgo.

Para lograr esto, los gobiernos locales de toda la región se han beneficiado con el fortalecimiento de capacidades para la gestión de desastres a través de capacitación y asistencia técnica para que puedan integrar la mitigación de desastres y la reducción del riesgo en los procesos de desarrollo de su ciudad.

Asimismo, hubo un importante avance en la integración de la GRD en los sistemas de inversión pública a través de la simulación computarizada del riesgo, diagnóstico del riesgo y análisis costo-beneficio. Estos sistemas garantizan que el gasto público ayude a prevenir y mitigar futuros riesgos, y que el gasto directo en GRD contribuya a los objetivos de desarrollo de largo plazo. Hubo un considerable incremento en los presupuestos nacionales asignados a la gestión del riesgo, que se capitaliza a través de paquetes financieros que estimulan la economía con inversiones en infraestructura y medidas que abordan las causas subyacentes del riesgo y apoyan la reducción de la pobreza.

Estos cambios promueven la autonomía de los gobiernos locales, que asignan mayores presupuestos para la gestión del riesgo. Las ciudades están implementando con éxito medidas de mitigación, preparación, respuesta y reconstrucción. Los gobiernos locales trabajan de cerca con las comunidades urbanas y los representantes de la sociedad civil. Un ejemplo es la Estrategia de Gestión del Riesgo de Desastres de Lima Metropolitana (Perú), que implicó un largo proceso de debate e incidencia con la participación de diversos actores, ONG locales y la sociedad civil.

El alcalde y otros funcionarios municipales realizaron grandes esfuerzos para informar al público e involucrar a la sociedad civil en el proceso a través de los medios de comunicación. Para más información, ver: Impulsando la reforma: La estrategia de gestión del riesgo de desastres de Lima en la pg. 33.

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Medellín: Planificación territorial y gestión de barrios marginales en una ciudad resiliente

Medellín es la segunda ciudad más grande de Colombia con una población de 1,8 millones de habitantes. Muchos de los asentamientos pobres e informales de la ciudad, donde viven 200.000 personas, están construidos en las laderas de los cerros. Cada año estos asentamientos se ven afectados por inundaciones y deslizamientos, además la ciudad es vulnerable a sismos. En 1987, 500 personas fallecieron y 3.500 quedaron sin hogar a raíz de un gran deslizamiento que sirvió para sensibilizar a la población y hacer un llamado para mejorar la preparación ante desastres.

Como primer paso, el sistema municipal de prevención, respuesta y rehabilitación promovió procesos para incorporar el enfoque de GRD en la planificación territorial, los planes de desarrollo municipal y los programas socioeconómicos.

El sistema municipal está conformado por doce unidades (ej. educación, inversión, obras civiles y planificación, etc.) y cuenta con la participación de instituciones académicas y científicas encargadas de realizar estudios de riesgo y vulnerabilidad, y entidades de protección ambiental como el Instituto «Mi Río». Se priorizó el desarrollo de iniciativas de educación ciudadana y la difusión de campañas a través de medios de comunicación como TeleMedellín y TeleAntioquia. Asimismo, el sistema municipal capacita en respuesta a emergencias a líderes comunitarios, comités escolares y representantes de los barrios.

En los últimos 15 años, el Sistema Municipal de Medellín ha logrado integrar la GRD en diversas actividades de desarrollo como protección ambiental, construcción, investigación técnica y científica, educación y sensibilización. Se ejecutaron proyectos de mejoramiento integral en zonas de alto riesgo que permitieron el reasentamiento de las familias en zonas más seguras. Se crearon 174 comités ciudadanos de emergencia para priorizar y ejecutar proyectos. En 2008, el sistema municipal recibió un financiamiento de US$ 5 millones del Consejo Municipal y en la actualidad recibe apoyo de donantes bilaterales y multilaterales.

 Artículo tomado del documento Gestión del riesgo de desastres en ciudades de América Latina

Fuente: Soluciones Prácticas

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La Reconstrucción: Una mirada desde las Poblaciones Afectadas


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La Reconstrucción: Una mirada desde las Poblaciones Afectadas

La Reconstrucción: Una mirada desde las Poblaciones Afectadas

El conjunto de experiencias presentadas en el Foro Público: “Balance y lecciones aprendidas del Niño Costero: una mirada desde las familias afectadas” llevado a cabo el 21 de agosto del 2017 en el marco de la Conferencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES), expresan diferentes procesos muy representativos de lo que sucedió en nuestro país durante el denominado Niño Costero. Ellos dan cuenta de cómo desde los afectados y desde la sociedad civil se viene participando en el proceso de reconstrucción con una mirada diferente de la que viene realizando el Estado.

El presente texto representa una síntesis de las experiencias y aprendizajes presentados en dicho foro desde la mirada de los vecinos y técnicos involucrados. Asimismo, al final del texto formulamos algunas consideraciones importantes en cuanto al relacionamiento con las poblaciones durante los procesos de reconstrucción.

Presentación

En la presentación introductoria de Emilie Etienne, se recordó que el Niño Costero que ocurrió en los últimos meses fue el evento que originó más pérdidas en los últimos cuarenta años en términos absolutos. Más allá de las cifras de la afectación, es necesaria una reflexión sobre los procesos de creación de riesgos en el país, y sobre la participación de la población en todas las etapas de la gestión de riesgos de desastres. En particular, los ciudadanos deben de ser involucrados no solamente como beneficiarios del proceso de reconstrucción como se plantea en el Plan Integral de Reconstrucción con Cambios, sino como actores activos en el diseño, implementación y seguimiento de la reconstrucción.

Eva Luz Dávalos Ramírez, dirigente de la Asociación de vivienda de la quebrada de Carocio (Asodacarocio) en Chosica nos recordó la importancia de la organización comunitaria para enfrentar los riesgos de huaycos y deslizamientos. Nos refirió como el huayco de 1987 les hizo presente que la naturaleza los afectaba a todos, ante lo cual, carecían de sentido las diferencias entre las asociaciones que habitan la quebrada.

Mientras que el huayco del 2015 y el proceso de reasentamiento impulsado desde las autoridades les enseñó la importancia de la organización social para tener derecho a opinar ante las decisiones que toman las autoridades a su nombre. De esta experiencia nace la Asociación de Afectados la Quebrada Carosio (ASODACAROCIO) quienes vienen impulsando el proceso de reconstrucción participativo de su barrio contando con el Plan de Desarrollo Concertado como instrumento de gestión.

Cesar Figueroa representante del GRIDES Trujillo, nos refirió como la activación de diferentes quebradas durante el fenómeno del Niño Costero afectó no solo zonas agrícolas y barrios periféricos sino el propio Centro Histórico de la ciudad lo que, dentro de lo negativo de este evento, dio mayor visibilidad y apresuró la acción de las autoridades.

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Figueroa considera fundamentales los espacios de participación ciudadana para los procesos de reconstrucción, de forma que se recupere lo más pronto posible los medios de vida de la población y la actividad económica local y doméstica y no solo la de las grandes empresas. Enfatizó sobre la necesidad de cimentar el Plan Nacional de Reconstrucción con Cambio sobre una visión prospectiva, integral y el derecho a una vivienda digna de las poblaciones afectadas. Por último, resaltó la importancia para los tiempos actuales de la armonía con la naturaleza y de los saberes ancestrales de los antiguos habitantes de La Libertad, como fueron los Moches y los Cupisniques.

Jhony Pariona dirigente del AAHH El Carrizal en Ate Vitarte, nos presentó una valiosa experiencia autogestionaria en la Marquen Izquierda del Río Rímac. Nos comentó como ante la ausencia de proactividad de las autoridades, los pobladores ejecutaron con sus propios esfuerzos y recursos diversas iniciativas de prevención ante los efectos del Niño Costero en su comunidad tales como la contratación de maquinarias, la elaboración de expedientes técnicos para la descolmatación de cursos de agua, entre otros. Nos informó también de su intención de recuperar la franja marginal del Río Rímac para desarrollar una zona ecológica y turística, rechazando para ello los intentos de invasiones ilegales y contribuyendo de esta forma a un manejo integral de la cuenca del río Rímac.

También precisó que se han articulado con cuatro barrios y asociaciones aledañas a su comunidad con quienes comparten los mismos problemas y necesidades. Hoy por hoy, estas comunidades se encuentran en la construcción de una visión compartida que aborde la recuperación de la faja ribereña para alcanzar el sueño del proyecto eco-turístico.

Dilma Dávila nos presentó la experiencia del Observatorio de Riesgo de Lima Metropolitana, el cual está impulsado por varias instituciones y personas de la Sociedad Civil y que, complementariamente, tiene su correlato en el Congreso de la República. La moción de aprobación ya ha pasado al Pleno del Congreso de la República y está a la espera de su discusión y su eventual aprobación. La referida consultora explicó que el observatorio comprendería no solo los riesgos originados por fenómenos naturales y que se les denomina riesgos súbitos, sino que también aquellos originados por acciones de la vida misma de la población y agentes locales denominados como riesgos cotidianos o de origen lento.

Alcides Vilela de Soluciones Prácticas y miembro de la Plataforma de la Sociedad Civil de la Cuenca del Río Chira-Piura, nos presentó una experiencia que asumía un enfoque territorial para el manejo integral de la Cuenca como uno de sus aportes más importantes. Esta propuesta enfatizaba en acciones sobre la cuenca alta del río Piura para defender o reducir impactos en la zona baja. Se propone colocar unos reservorios temporales en la parte alta denominados polders a fin de reducir el volumen de agua en la parte baja.

Asimismo se propuso un sistema de drenaje en las ciudades de la parte baja. La propuesta tiene cuatro componentes principales que son: Infraestructura verde, el control de crecidas, el drenaje en zonas urbanas y el fortalecimiento institucional. Esta propuesta ha sido considerada en el Plan Integral de Reconstrucción con Cambios pero falta abrir los debates con la población de esta propuesta así como discutir colectivamente el Plan de Desarrollo Urbano debido al rol fundamental para organizar la ocupación del territorio. Gonzalo Quispe, de la Unión de estudiantes de Arquitectura de Lima (UDEAL) compartió la experiencia de los estudiantes en el mapeo geo referenciado y levantamiento de fichas de afectación de Cajamarquilla, zona que fue afectada por los huaycos ocurridos a efectos de las intensas lluvias ocurridas en la capital entre febrero y marzo del 2017.

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Los estudiantes incorporaron un enfoque colectivo que tiene una gran utilidad pues levantaron la proximidad de las personas, los grupos familiares y las redes de apoyo mutuo lo que permite contar con criterios más efectivos los procesos de reasentamiento, así como para la identificación de beneficiarios de soluciones como puede ser la construcción de edificios multifamiliares para familias afectadas por los huaycos. Recalcaron que se requiere organizaciones sociales para abordar procesos de transformación de la ciudad. Por último, en base a su experiencia, propusieron articular la emergencia a la reconstrucción mediante el diseño de prototipos de vivienda temporales desarmables donde las paredes y otros elementos puedan ser recuperados en construcción de las viviendas definitivas.

Edward Pagasa, funcionario de la Municipalidad de Lurigancho-Chosica, recalcó la necesidad de atender los problemas administrativos en las diferentes instituciones del Estado a fin de facilitar el desarrollo de propuestas de gestión de riesgo y desastres.

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En los momentos de formular leyes e incluso diseñar fichas de afectación se requiere la opinión de los integrantes de los Gobiernos Locales y de los propios pobladores. No solo para el diseño de instrumentos de recolección de datos sino también para desarrollar iniciativas como los Sistemas de Alerta Temprana, entre otras. También precisó que hay una desarticulación entre los diversos instrumentos de gestión como el SINAGERD4 que no se articula a diferentes niveles del Estado que no dialogan entre sí y no son vinculantes unos de otros.

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Lineamientos de estrategia de reconstrucción con respeto a los derechos de las poblaciones afectadas.

  • Entre los lineamientos que surgieron de las presentaciones y el debate realizado con los asistentes al evento se puede mencionar los siguientes:
    La importancia de la organización social para abordar los temas referidos a la reconstrucción y propiciar que este proceso cuente con la participación organizada de la población afectada.
  • Complementariamente se requiere la construcción de espacios de participación y concertación de propuestas entre la ciudadanía y representantes del Estado en sus diferentes niveles. Es muy importante que la población afectada y los actores locales cuenten con información fehaciente y oportuna. En muchos casos, algunas familias toman decisiones sin contar con la información sobre el riesgo que éstas puedan acarrear
  • Si bien se aprecia un gran despliegue logístico de ayuda humanitaria y de recursos del Estado, se evidencia una débil coordinación con las organizaciones comunitarias, líderes y las autoridades locales.
  • Se requiere de la articulación y el diálogo permanente entre los diversos actores que intervienen en el proceso de reconstrucción, en ocasiones la comunicación no ha sido fluida incluso entre miembros de un mismo sector al interior del Estado.
  • Es importante tener en claro que abordar la reconstrucción es una tarea que está vinculada estrechamente a la propia gestión del desarrollo y que esta visión integrada y prospectiva requiere del uso de instrumentos de planificación, es decir de ponerse de acuerdo a donde queremos llegar y que ruta queremos tomar. En tal sentido se requiere desarrollar instrumentos para la gestión de riesgos articulados a los instrumentos de desarrollo local.
  • Por otro lado, para participar en el proceso de reconstrucción de manera más efectiva e incluso para intentar incidir en las políticas urbanas se requiere que las organizaciones de la sociedad civil establezcan mecanismos de comunicación donde podamos intercambiar información y opiniones.
  • Para ello el Observatorio de Riesgos puede ser un instrumento útil en la medida que se pueda constituir en una plataforma descentralizada donde sus diversos integrantes compartan sus experiencias e iniciativas.

Autores: Carlos Escalante E., Emilie Etienne, Miluzca Ordoñez

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Riesgos, desastres y reconstrucción en las ciudades de la costa peruana


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Riesgos, desastres y reconstrucción en las ciudades de la costa peruana

Cuando hablamos de desastres o de reconstrucción en las ciudades de la costa peruana tendemos a olvidar el pasado y a vivir el presente sin tener suficientemente en cuenta el futuro. Conocer los procesos que generaron riesgos, analizar el impacto de los desastres y contar con propuestas para el desarrollo futuro de las ciudades constituye la razón de ser del presente trabajo.

Las amenazas: entre el desconocimiento y el alarmismo

Las amenazas de inundaciones asociadas al Fenómeno de El Niño costero han existido desde hace miles de años, siendo los más recientes los de 1891 y 1925. Sin embargo, las instituciones gubernamentales carentes de una perspectiva histórica sólo se han centrado en el estudio de los últimos Niños globales: El de 1983 y 1998, y han desarrollado acciones en torno a tales arquetipos del fenómeno (Ferradas, 2015).


El resultado fue que no logramos interpretar a tiempo los fenómenos climáticos que devinieron en El Niño costero del año 2017. La gran diferencia existente entre El Niño Costero y El Global es que el primero se localiza en las costas de América del Sur afectando principalmente a Perú y Ecuador, mientras El Niño Global impacta en distintas regiones del planeta.


Las amenazas derivadas del Fenómeno de La Niña son casi desconocidas en nuestro país, a pesar de que a nivel global se advierte sobre altas probabilidades de que afrontemos en los próximos meses este fenómeno que podría tener impactos adversos en las actividades agropecuarias. De implicar sequías prolongadas, generaría un efecto indirecto en la disponibilidad de productos agropecuarios que se consumen en el país.


La posibilidad de ocurrencia de sismos y tsunamis de gran magnitud y letalidad ha llenado los titulares de la prensa a consecuencia recientes desastres ocurridos en México, lo que produce cierta angustia en la población.

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Los pronosticadores de sismos de magnitudes de hasta 9 grados han opacado los pronósticos más factibles que están basados en los antecedentes de los sismos en el país y sobre todo en el hecho de que sismos de menor magnitud pero con características tales como su superficialidad, su cercanía a las ciudades o la mala calidad de los suelos, pueden ser igualmente letales y destructivos.


Los desastres ocurridos en México, derivados de sismos de magnitudes menores, evidencian la necesidad de revisar las estrategias basadas sólo en pronósticos extremos, los cuales, en algunos casos, son producto de la falsificación de información.


La historia de los sismos en el Perú ha sido escrita desconociendo muchas veces que los instrumentos y escalas de medición de las magnitudes e intensidades han sido diseñados en el siglo XX y responden a la realidad de construcciones inexistentes en los siglos anteriores.


Mal puede pues afirmarse que el sismo y tsunami de 1746 ocurrido en Lima, fue de determinados grados de magnitud e intensidad; más aún que existen evidencias históricas documentadas sobre informes contradictorios de daños a consecuencia de aquel desastre, lo que reflejaba los distintos intereses existentes (propietarios, recaudadores de impuestos, inquilinos, entre otros).

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Lo que sí ocurrió fue la desaparición de la mayor parte de la entonces pequeña población del Callao, a consecuencia del tsunami.
De otro lado sorprenden los pronósticos sobre el número de víctimas que causaría un sismo de gran magnitud en nuestro país que tienen como uno de los referentes al sismo de magnitud 7.8 ocurrido en 1970 donde se estimaron 70 mil muertos, de los cuales20 mil fueron a consecuencia del aluvión que sepultó Yungay, Ranrahirca y poblados aledaños.


El número de posibles víctimas estimadas por estos pronósticos han variado en unos pocos años de 50 a 200 mil, aunque los autores de tales anuncios son diferentes y en algunos casos constituyen meras declaraciones en medios de comunicación.


En contraste a esto, algunos estudios realizados por el PNUD refutan o por lo menos debilitan tales afirmaciones al reconocer condiciones de vulnerabilidad diferentes, por ejemplo, según la hora de realización del sismo.


En el caso de Municipalidad Metropolitana de Lima se cuenta con mapas donde se diferencia claramente la ocurrencia de un desastre sísmico en la noche de uno ocurrido en el día. Y es que no sólo se trata de las mayores dificultades de evacuar en la noche, sino también el menor acceso a los servicios de emergencia en los barrios populares, como es el caso de los Hospitales de la Solidaridad.

Riesgos, desastres y reconstrucción en las ciudades de la costa peruana


A todo ello habría que agregar el hecho de que las actividades de preparación, como los simulacros y otras medidas de prevención, deberían tener algún resultado y por lo tanto en un pronóstico de víctimas debería incluirse el porcentaje de la población que se encuentra preparada y cómo avanza la preparación.


Con la anunciada visita del Papa al Perú para inicios del año 2018 se abrió un debate sobre la pertinencia o no de celebrar la misa en la Costa Verde; ¿Estamos preparados para evacuar más de un millón de personas para que en pocos minutos puedan alcanzar las zonas relativamente altas y seguras?


¿Podrán ser evacuados a tiempo miles de niños, ancianos y personas en situación de discapacidad o se prohibirá que participen en la misa? Más que un debate político habría que sugerir un análisis del plan de evacuación, pero también de la estabilidad y resistencia de los taludes ante un sismo de gran intensidad.

La vulnerabilidad es un proceso y no sólo una situación


La vulnerabilidad está directamente relacionada con seis procesos claves: la ocupación del territorio, la construcción, el hacinamiento o densificación, el deterioro de las construcciones antiguas, la débil gobernabilidad y la limitada existencia de una cultura de prevención.


La ocupación progresiva de terrenos de alto riesgo para fines de vivienda no ha sido exclusiva responsabilidad de los que habitan tales terrenos sino de actores como las empresas urbanizadoras y los funcionarios municipales corruptos que promueven, amparan y se benefician de tales ocupaciones.


La autoconstrucción, que ha posibilitado el acceso a la vivienda progresiva del 70% de las familias peruanas, es hoy cuestionada puesto que ha implicado la ocupación de suelos más expuestos a fenómenos destructivos y la inexistencia o insuficiencia en la aplicación de criterios y normativas técnicas adecuadas. Sin embargo no se hace mucho por mejorar la construcción de vivienda progresiva mediante la asesoría y orientación técnica.


Los riesgos se generan también progresivamente debido a la densificación del uso del suelo y a la construcción informal, lo que implica tanto a los asentamientos, las edificaciones antiguas sin mantenimiento adecuado, como a diversas actividades comerciales y empresariales.

De hecho entre los sectores más vulnerables se encuentran las poblaciones que habitan en edificaciones y asentamientos antiguos, los trabajadores de pequeñas empresas informales y los clientes y comerciantes de mercados y galerías hacinadas. Ello incluye a locales municipales u otras dependencias públicas, cuyo hacinamiento y precariedad no es siquiera supervisado.


Un ejemplo lo tenemos en el Asentamiento Humano Márquez en el Callao cuyo diseño y construcción original fue adecuadamente planificado en la década de 1970 pero que en la actualidad es uno de asentamientos los más vulnerables ante las amenazas sísmicas, de tsunamis e inundaciones.

 

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Otro caso es el de la expansión de Villa El Salvador que ha implicado la ocupación para fines de vivienda de uno de los lugares más peligrosos del país: El cerro Lomo de Corvina, constituido por depósitos de arena de más de 20 metros de profundidad, lo que asegura la licuación de suelos en caso de un sismo de intensidad y con ello la destrucción de la totalidad de las viviendas e infraestructura local. Tales procesos de ocupación de espacios de riesgo son comunes en muchas ciudades del país, en particular mediante la ocupación de las laderas de cerros de gran pendiente.


Si bien los estándares de calidad de las edificaciones formales son mejores que la autoconstrucción, existen dos situaciones que relativizan tal afirmación. La construcción de escuelas durante el Gobierno de Alberto Fujimori con deficiencias en el diseño que fueron advertidas posteriormente (Alva & Vásquez, 1999) , las denominadas columnas cortas(Alatrista, s/f). Mientras el Colegio de Arquitectos del Perú (CAP)3 ha advertido y cuestionado que durante el Segundo Gobierno de Alan García (2006- 2011) se ha permitido la construcción de edificios sin las licencias exigidas en otras gestiones, lo que no garantiza la calidad de tales construcciones.


La vulnerabilidad está asociada con la débil gobernabilidad, lo que implica la insuficiencia de los mecanismos de participación de la población y las instituciones de la sociedad civil, incluidas las universidades, instituciones científicas y el sector privado.


La débil gobernabilidad se manifiesta también en la incapacidad para aplicar las políticas, diseñar e implementar los planes y proyectos de gestión de riesgo; así como la falta de articulación de planes y delimitación de roles entre las diversas instancias gubernamentales.


Se carece de integralidad en los procesos de planificación y gestión, lo que lleva a la duplicidad de esfuerzos y muchas deficiencias. Se elaboran planes de respuesta de instituciones individuales que requieren complementarse entre sí, lo que debería traducirse en protocolos interinstitucionales en las ciudades y municipios No se tiene claridad en la toma de decisiones en una situación de emergencia y existen antecedentes de decisiones de evacuación preventiva de una autoridad que deviene en la oposición de otra.
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En un reciente pronunciamiento, el Colegio de Ingenieros del País (2017) se advierte que las inundaciones de este año se produjeron por una combinación de causas que involucran las deficiencias de los expedientes técnicos, la carencia de ordenamiento territorial, la inadecuada descolmatación de cauces y la invasión de los mismos, la escasez de recursos para el mantenimiento de obras de prevención, la carencia o deficiencia de los drenajes, entre otros aspectos.

 

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Estos elementos evidencian los serios problemas de gobernabilidad en materia de gestión de riesgos que tiene lugar en nuestro país.


La vulnerabilidad implica también las debilidades organizativas e institucionales. El debilitamiento de la organización y participación de la sociedad civil (colegios profesionales, universidades, ONG, etc.) deja en manos de las autoridades -no siempre eficientes y honestas- muchas decisiones que determinan el presente y futuro de las ciudades.


Finalmente la vulnerabilidad está directamente relacionada con la carencia de una cultura de prevención en nuestro país en general y de la urbe en particular. Esto se traduce en el limitado conocimiento sobre los riesgos, la insuficiente priorización de la prevención en la población, la indiferencia frente a la generación de condiciones de riesgo en las propias comunidades, entre otros.


El impacto de los desastres: menos víctimas letales pero más afectación económica en las ciudades.


El número de víctimas causadas por los desastres tiende a reducirse en la medida que las poblaciones estén mejor informadas y preparadas. Los sistemas de alerta temprana constituyen un mecanismo eficiente en tanto impliquen a la propia comunidad organizada y se supere el pánico propiciado por los pronósticos alarmistas y la información sensacionalista sobre los desastres.


El avance tecnológico y comunicacional hace más factible protegerse incluso un minuto antes de que se aprecien los efectos de un sismo; mientras que la tecnología de alerta temprana en caso de inundaciones y huaicos brinda más tiempo para la evacuación.


De igual manera, los avances en la organización de la respuesta a desastres tienden a marcar la diferencia en el número de víctimas, en particular, cuando la respuesta se produzca durante las primeras 72 horas. Estos avances se deben traducir en la respuesta organizada de la población, en la solidaridad de la comunidad y en la eficacia de los grupos de rescate y atención de heridos.


El gran reto será optimizar las coordinaciones y asegurar el rápido acceso a las zonas afectadas. La actualización y mejora de los protocolos de respuesta de los gobiernos locales y su articulación con el nivel nacional resulta igualmente imprescindible.


Un desastre no sólo genera daños inmediatos sino de mediano y largo plazo, puesto que las ciudades y sociedades afectadas tienen que dedicar parte de los esfuerzos y recursos destinados para el bienestar y desarrollo de sus habitantes, en la atención de emergencia y en la reconstrucción. En nuestro país, si bien encontramos diversas iniciativas ya en marcha, como es el caso de los planes de continuidad de los negocios privados y de las actividades de las instituciones gubernamentales, las pérdidas económicas tenderán a ser más cuantiosas dado que en las ciudades se concentran bienes y recursos económicos en zonas de riesgo.


Las mediciones a la afectación económica deben considerar las diferencias en los estratos sociales, ya que no es lo mismo las pérdidas en un gran número de familias de escasos recursos, que las pérdidas para empresas y sectores económicos de mayores ingresos y acceso a créditos. Resulta pues indispensable considerar estas diferencias a fin de evitar mayores desigualdades.


Algunos datos del Centro de Operaciones de Emergencia Nacional (COEN) evidencian más tales diferencias: El Niño costero dejó más de 160 fallecidos, más de 285 mil damnificados y más de un millón y medio de afectados.

Riesgos, desastres y reconstrucción en las ciudades de la costa peruana


Más de 65 mil viviendas fueron destruidas o quedaron inhabitables, mientras que más de 372 mil sufrieron afectaciones. El impacto de El Niño se ha producido fuertemente en los medios de vida. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) en el primer trimestre del año el PBI del Perú creció 2,1%, mientras que la zona norte registró una caída de 2,1%, la más severa de los últimos 33 años.


El resultado negativo de las regiones norteñas se evidencia en las caídas del PBI de Piura (-3,6%), Cajamarca (-2,9%), Áncash (-2,6%), La Libertad (-1,1%) y Lambayeque (-0,2%), además del débil crecimiento de Tumbes (0,1%).


La respuesta humanitaria se centró inicialmente en las familias que perdieron sus viviendas y que se vieron obligadas a abandonarlas. La respuesta a la emergencia aún continúa, miles de familias no tienen aún acceso a las viviendas provisionales, mientras que la reconstrucción de éstas enfrenta la carencia del saneamiento legal. La recuperación de los medios de vida está en el discurso de la atención de emergencia y la reconstrucción, pero todavía es muy poco lo que se ha avanzado en ello.


De la reconstrucción y la gestión de riesgos


Mucho se ha dicho y debatido sobre la reconstrucción con cambios (2017). Tratemos de concentrarnos entonces en algunos aspectos claves:


La reconstrucción difícilmente culminará en un plazo de tres años; de hecho tal horizonte de tiempo puede generar frustraciones y críticas. Las experiencias en otros países son de 10 y 20 años.


La reconstrucción debe articularse con la planificación del desarrollo, lo que en términos urbanos, significa la gestión municipal, incluidos los mecanismos de manejo territorial, crecimiento de la ciudad y políticas de vivienda.


La reconstrucción debe ser inclusiva y por tanto priorizar recursos para la vivienda popular y la recuperación de los medios de vida de la población, en particular la rural.
La reconstrucción debe implicar la participación de la sociedad civil en general y en particular de las instituciones que cuentan con especialistas y experiencia, como es el caso de las universidades, los colegios profesionales y las ONG. El Estado debería ser capaz de apoyar iniciativas para la reconstrucción participativa y de menor costo en donde algunas ONG tienen mayor experiencia.


La reconstrucción debe implicar mejoras en la gestión de riesgo. Esto debe significar el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo y Desastre (SINAGERD) y el impulso a las políticas y planes nacionales ya existentes. Es necesario el mejorar la gestión de riesgo incorporando estrategias de manejo de cuencas y desarrollando capacidades en los niveles locales y comunitarios.

Riesgos, desastres y reconstrucción en las ciudades de la costa peruana


La participación del sector privado en la reconstrucción debe ser evaluada a la luz de experiencias recientes y actuales. Esto implica superar las dificultades derivadas del saneamiento legal, evaluar los costos y la calidad de las obras, así como contar con sistemas de vigilancia adecuados y articulados entre sí.

La reconstrucción debe considerar estrategias para la sostenibilidad de las obras realizadas, especialmente lo relativo a su mantenimiento, dada la precariedad económica de los gobiernos locales.


De otro lado se hace necesario el destacar algunos retos de la gestión de riesgo en los ámbitos urbanos:

Resulta indispensable que los gobiernos locales en coordinación con el Sector Vivienda, puedan destinar terrenos seguros tanto para reasentar a las poblaciones en situaciones de riesgo no mitigable, como para atender las dinámicas de crecimiento demográfico.


Los gobiernos locales con el apoyo de los gobiernos regionales o provinciales deben ser dotados de recursos humanos y materiales suficientes para asegurar un adecuado control del crecimiento urbano; así como asesoría y control de calidad de las edificaciones.

Se debe erradicar la práctica de regularización de las licencias de construcción para lo que es necesario contar con procedimientos rápidos en la expedición de tales licencias y en la supervisión de las obras.


Los proyectos de reducción de riesgo deben basarse en un análisis de las cuencas y subcuencas y no sólo estar focalizados en un barrio o ámbito de afectación potencial.
La información sobre riesgo debe ser accesible a los funcionarios municipales, líderes locales y a la población en general. Los estudios o estimaciones de riesgo deben ser actualizados cada tres años como mínimo.


Los avances en los sistemas de alerta temprana deben ser potenciados mediante redes de intercambio y difusión de experiencias, bajo el liderazgo de las redes de Municipalidades e INDECI.


La vivienda progresiva (autoconstrucción) puede ser una solución para los más pobres a condición de que se oferten terrenos seguros y baratos, y se provee orientación técnica adecuada en el proceso constructivo. Es necesario el retomar iniciativas para mejorar los asentamientos populares pero enfatizando principalmente sobre aspectos de reducción de riesgo y mejoramiento ambiental.


Las universidades y los centros educativos deben organizar grupos estudiantiles asesorados por los docentes a fin de identificar riesgos en el territorio y asesorar a las poblaciones para reducir la vulnerabilidad de las construcciones.


Se debe considerar en los programas presupuestales las obras de reducción de riesgos con dirección técnica y participación comunitaria, en la medida en que estas puedan mejorar los ingresos de la población y favorecer el control y mantenimiento de las obras.


Cada Gobierno Local debe contar con un grupo asesor técnico en GRD integrado por funcionarios municipales, especialistas de instituciones de la localidad y vecinos especializados. Tal grupo, así como las plataformas de defensa civil, podrá ser convocado por el Alcalde o funcionarios claves de GRD de las municipalidades. Entre sus funciones se debe incluir la evaluación de la calidad de las medidas y obras de gestión de riesgos.


Las autoridades regionales y locales deben promover la difusión de buenas prácticas de GRD a través de encuentros entre líderes y funcionarios municipales u otros medios Así como contar con estrategias y políticas comunicacionales en GRD destinadas a evitar el alarmismo y a orientar a los habitantes sobre las medidas a realizar.


Los simulacros de respuesta a emergencias requieren mecanismos locales de evaluación por lo que resulta necesario convocar a los líderes y dirigentes comunitarios. Las evaluaciones deben ir acompañadas de recomendaciones a tener en cuenta en futuros simulacros.


Autor: Pedro Ferradas, Especialista en Gestión de Riesgo de Desastres.

Tomado del libro: Cuadernos Urbanos acerca del proceso de reconstrucción nacional

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La reconstrucción y la gestión de riesgo


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La reconstrucción y la gestión de riesgo

La reconstrucción constituye un proceso algo más complejo que el diseñar y construir viviendas, en la medida en que esté referida a las familias en situación de pobreza.

Ante la imposibilidad de los pobres de acceder al mercado de viviendas, así como a los créditos con los que el Estado pretende responder al impacto de los desastres, se hace necesario pensar en la autoconstrucción que ha constituido el principal mecanismo de acceso de los pobres a las viviendas.

La autoconstrucción, que es el proceso por el cual los propios usuarios y su entorno familiar o vecinal construyen sus viviendas, ha devenido en una mixtura de procedimientos constructivos aprendidos empírica y oralmente por los migrantes, en medios físicos generalmente muy distintos a sus lugares de origen y en el uso de materiales no convencionales.

Entre tales materiales destaca el adobe (que resulta el preferido por los más pobres en razón de su accesibilidad económica y características de adaptabilidad térmica, aunque es el menos resistente a los sismos e inundaciones, a pesar de los esfuerzos para mejorar su resistencia mediante la modificación de sus dimensiones, el reforzamiento de las estructuras o el uso combinado de otros materiales), la quincha (de uso tradicional en la costa y selva peruana y que constituyó la alternativa más apropiada en la región San Martín a principios de los años 90), y más recientemente la fabricación y uso de bloquetas de cemento.

La autoconstrucción posibilita a las familias pobres la utilización de sus recursos y capacidades y la progresiva construcción de viviendas que responda a sus necesidades.

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Es la manera como ha construido su vivienda la mayor parte de la población, pero ha estado asociada a la ocupación de terrenos inadecuados (de baja compactación, potencialmente deslizables o fácilmente inundables); al desarrollo de procesos constructivos sin orientación técnica; y al insuficiente mantenimiento y protección de las viviendas.

Ello, objetivamente, significa que los procedimientos de construcción validados por la norma existente no tienen vigencia alguna para la mayoría de la población del país y que el incremento de las condiciones de riesgo está generalmente asociado a la autoconstrucción.

Las condiciones de riesgo implican posibles víctimas mortales, perjuicio a la salud, destrucción o afectación del hábitat o de los medios de vida. También pueden afectar a las familias cuando se destruyen o pierden muebles y menajes de los hogares o se interrumpen servicios como el agua.

Los niños también se ven perjudicados con las escuelas dañadas. Las comunidades asocian el desastre no solo con la pérdida de su hogar, sino también de sus lugares comunes de socialización, tales como la iglesia, el colegio, la posta médica, locales comunales, entre otros.

El riesgo ha sido definido como el daño probable que puede ocasionar un desastre según determinada amenaza y condiciones de vulnerabilidad.

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Las amenazas constituyen la probabilidad de ocurrencia de un evento potencialmente destructor como es el caso del sismo, mientras que la vulnerabilidad constituye tanto el grado de exposición de las personas y bienes a tal amenaza como la incapacidad o debilidad de las poblaciones e instituciones para anticiparse, resistir y recuperarse de los impactos de los peligros.

La vulnerabilidad es un concepto clave para entender los riesgos del desastre y, por tanto, para plantear las estrategias y los planes de reconstrucción. La vulnerabilidad la construyen cotidianamente las personas, familias e instituciones a través de las decisiones y acciones que adoptan y que son determinantes para la sostenibilidad del hábitat y los medios de vida.

La vulnerabilidad no solo depende de la convivencia de las poblaciones con las amenazas, sino de multiples factores físicos, ambientales, económicos, sociales, políticos, institucionales, organizativos, que se generan en espacios geográficos mayores: el regional, nacional e incluso global.

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La vulnerabilidad está asociada con el limitado ejercicio de los derechos de las personas, los grandes procesos migratorios, los efectos de las políticas públicas, y las condiciones de inseguridad en que se encuentran tales personas, su hábitat y sus medios de vida. (Ver cuadro siguiente).

 

La reconstrucción y la gestión de riesgo

 

Si los desastres tienen como causa las condiciones de riesgo que se generan en el proceso de desarrollo, la reconstrucción debe evitar reproducir tales condiciones. Una propuesta de reconstrucción resultaría insuficiente en la medida que no sea capaz de demoler parcial o totalmente las condiciones de riesgo que constituyen los cimientos sobre los que se asientan los desastres.

La reconstrucción es una oportunidad para hacer más sostenible el desarrollo, en la medida que se fortalezcan las capacidades de las poblaciones y de las instituciones que realizan actividades en las áreas afectadas, y se oriente a mejorar o preservar el medio ambiente.

La reconstrucción no solo está referida a las viviendas y servicios destruidos, sino a los recursos productivos, como los sistemas de riego en el caso de las familias dedicadas a las actividades agrícolas, o a las instalaciones donde las personas realizan sus actividades productivas o comerciales.

Descargar la publicación: Reconstrucción y gestión de riesgo: Una propuesta técnica y metodológica

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Fuente:Soluciones Prácticas

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